PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N.º 474, DE 2001
(Do Sr. MARCOS
CINTRA e outros)
Aperfeiçoa o Sistema
Tributário Nacional e o financiamento da Seguridade Social, estabelece normas
de transição e dá outras providências.
As Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição
Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1 º Esta proposta de emenda constitucional tem
por escopo introduzir, no arcabouço fundamental do sistema tributário nacional,
a figura do imposto único federal, incidente sobre movimentações e transações
financeiras, sob a dupla forma jurídica de imposto arrecadatório genérico e de
contribuição social para o financiamento da seguridade social.
Art. 2 º Ficam alteradas as redações do art. 150, III, “b” e § 1º, art. 153, III,
e §§ 1º, 2º e 3º , art. 159, I, “a”, “b”, “c”, “d” e §§ 2º e 3º, art. 195,
I, e acrescidos os §§ 8º e 9º ao art. 150, §§ 4º, 9º, 12 e 13, “a”, “b” e “c”, ao art.
195, no texto da Constituição Federal,
nos seguintes termos:
“Art.
150.........................................................................
.....................................................................................
III
-......................................................................................
.............................................
b-) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada
a Lei que os instituiu ou aumentou, e antes de decorridos cento e oitenta dias
da data da publicação.
..............................................
§1 º As vedações expressas no inciso III,
“b”, não se aplicam aos impostos previstos nos artigos 153, I e II, e 154, II.
..................................................................................
§ 8 º As vedações expressas no inciso VI, “b”
a “d”, não se aplicam ao imposto
previsto no artigo 153, III.
§ 9 º A instituição de outros tributos, além
dos discriminados nesta Constituição, bem como a majoração dos tributos
existentes além do limite máximo previsto no art. 153, § 3º, “a”, ficam
condicionadas à aprovação prévia por referendo, ressalvados os dispositivos
constitucionais em contrário.
Art. 153
......................................................................
..................................................................................
III - imposto sobre movimentação ou
transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira;
.....................................................................
§ 1 º
É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites
estabelecidos em lei complementar, alterar as alíquotas dos impostos enumerados
nos incisos I e II;
§ 2 º
O imposto previsto no inciso III será informado pelos critérios da
generalidade e da universalidade, podendo ser progressivo, na forma da lei, em
função dos somatórios agregados
periodicamente, por titular pessoa física, das movimentações ou transmissões a
ele sujeitas;
§ 3 º
Lei complementar especificará, no que se refere ao imposto previsto no
inciso III, bem como à contribuição que o acompanha, referida no
art. 195, I :
a) as alíquotas máximas;
b) a forma como, respeitadas as normas de
tratados internacionais de livre comércio de que o Brasil seja signatário,
serão implementados os princípios da desoneração tributária das exportações de bens e serviços e do
idêntico tratamento do produto ou serviço importado ao seu similar nacional;
c) os bens de primeira necessidade cuja
venda, no varejo, possa ser beneficiada com desoneração tributária,
implementada segundo metodologia idêntica
à da hipótese de exportação de
que trata a alínea anterior;
d) as movimentações e transações
envolvendo aplicações financeiras e
mobiliárias, inclusive em ouro como ativo financeiro, submetidas ao princípio
do diferimento da tributação, excluídas
da incidência desses tributos durante
todo o tempo em que os recursos
correspondentes não retornarem, dos
circuitos dos mercados financeiros e de capitais, para consumo ou investimento
em ativos não financeiros ou mobiliários;
e) o limiar, aproximadamente equivalente
ao valor da renda líquida média
anteriormente sujeita ao revogado imposto sobre a renda das pessoas
físicas, abaixo do qual a incidência desses tributos, sobre os rendimentos do
trabalho assalariado, será assumida previamente pelo empregador, mediante adição ao salário liquido pago,
creditado ou posto à disposição;
f)
as restrições
preventivas à evasão tributária, dentre
as quais a forma obrigatoriamente nominal e não endossável de toda e qualquer
ordem de pagamento ou titulo de crédito, bem como as sanções eficazes para
dissuadir sua burla;
g) as alíquotas acrescidas, incidentes
sobre saques e depósitos de numerário junto ao sistema bancário, com o intuito
de estimular a prática de transações
sujeitas às alíquotas normais;
h) a divisão da incidência entre os
débitos e os créditos bancários;
i)
as
restrições à validade do adimplemento
de obrigações jurídicas onerosas, se não for comprovada a liquidação por
intermédio de contas correntes à vista, de titularidade dos respectivos
intervenientes envolvidos, em instituições do sistema bancário nacional, com a
retenção dos tributos devidos;
j)
o procedimento
unificado de arrecadação simultânea de ambos os tributos, mediante aplicação de
alíquota total igual à soma das alíquotas singulares de cada um
deles, com repasse direto, imediato e automático, pelas instituições ou órgãos
responsáveis pela arrecadação, aos respectivos destinatários, na proporção
exata das alíquotas relativas ao imposto e
à contribuição social;
k) as salvaguardas impeditivas de que a
parcela da arrecadação, prevista na alínea precedente, representativa da
contribuição social descrita no art. 195, I, possa ser desviada para empregos
alheios à sua finalidade intrínseca, não estando sujeita às vinculações, estranhas à
sua natureza, dos arts . 198, § 2º e 212 , nem à partilha de que tratam
os arts. 158 e 159.
.................................................................................
Art. 159 ..................................................................
I – do produto da arrecadação do imposto
previsto no artigo 153, III, quarenta e quatro por cento na seguinte forma:
a-) vinte por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito
Federal;
b-) vinte por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c-) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao
setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas
instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais
de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos
recursos destinados à região, na forma que a lei estabelecer;
d-) um por cento aos Estados e ao
Distrito Federal, proporcionalmente ao
valor das respectivas exportações de produtos industrializados.
................................................................................
§ 2º A nenhuma unidade federada poderá
ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o
disposto no item “d” do inciso I, devendo o eventual excedente ser distribuído
entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de
partilha nele estabelecido.
§ 3º Os Estados entregarão aos respectivos
Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do
item “d” do inciso I, observados os critérios estabelecidos no art. 158.
.................................................................................
Art. 195.
................................................................
I – sobre movimentação ou
transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira,
acompanhando, mediante aplicação de alíquota adicional, a exigência do imposto
previsto no art. 153, III, na forma da lei e respeitados os requisitos de que
trata o art. 153, § 3º ;
.............................................................................
§ 4º As finalidades de custeio, supridas pela contribuição prevista no
inciso I deste artigo, abrangem também, na forma da lei:
a-) o programa do seguro
desemprego previsto no artigo 7º, inciso II, e o abono de que trata o § 3º do
art. 239;
b-) os gastos projetados, com o
ensino fundamental público, anteriormente financiados pela extinta contribuição
do salário-educação;
c-) as entidades privadas de
serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical.
§ 9º A contribuição social
prevista no inciso I não será exigida dos segurados que contribuam sob a
modalidade prevista no inciso II deste artigo. “
Art. 3º A
expressão final “artigos 150, II, 153, III e 153, § 2º, I”, constante nos artigos 27, § 2º, 29, V,
37, XV, 49, VII, 95, III, e 128, § 5º, I, c,
fica substituída por “artigo 150, II”.
Art. 4 º Ficam revogados os incisos IV a VII e os §§ 4º e 5º do art. 153, o inciso I do art. 157, os incisos I e II do art. 158, o inciso II e o § 1º do art. 159, o § 7º do art. 195, o § 5º do art. 212 e o art. 240, da Constituição Federal.
Art. 5 º Ficam acrescidos, ao texto do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, os arts. 84 e 85, nos seguintes
termos:
“Art. 84.
O imposto previsto no art. 153, III, da Constituição Federal, substitui,
para todos os efeitos, desde o termo inicial de sua exigibilidade, a contribuição
de que tratam os arts. 74, 75 e 80, I, deste Ato.
Art. 85.
Lei complementar disporá sobre a
forma como:
I -
os fundos, programas e projetos
alimentados com recursos, benefícios ou renúncias, decorrentes dos tributos extintos juntamente com a
entrada em vigor do imposto e da contribuição previstos, respectivamente, no
art. 153, III e 195, I, da Constituição Federal, terão suas fontes de
financiamento substituídas ou sofrerão solução de continuidade;
II - serão ajustados e
compatibilizados, sem prejuízo para o interesse público, os direitos e
obrigações pendentes, decorrentes das legislações relativas aos tributos
extintos, em virtude da nova ordem tributária instaurada com a entrada em vigor
dos tributos referidos no inciso anterior deste artigo;
III - será
assegurada, a cada ente político beneficiário de partilhas constitucionais de
receitas federais, sem interrupção, o fluxo e o volume de recursos não
inferiores ao que se tiver verificado no último exercício financeiro anterior
ao da entrada em vigor dos tributos referidos no inciso I deste artigo.
Art. 6 º Esta emenda
constitucional entra em vigor na data de sua publicação e torna-se eficaz, no
que se refere à extinção de tributos e à deflagração de novas relações
obrigacionais tributárias, no primeiro dia do sétimo mês subsequente.
A sociedade brasileira mostra inequívocos sinais de profunda insatisfação com o atual sistema tributário, e aguarda do Congresso Nacional a definição de um novo modelo de arrecadação e financiamento públicos no País.
A expectativa geral sobre os rumos da Reforma Tributária aponta na direção de um sistema mais simples, menos burocratizado, menos oneroso, e sobretudo, que seja capaz de coibir a prática da evasão, da sonegação, e da corrupção fiscal, tão comuns entre nós. Há que se buscar formas de desonerar o setor formal da economia, hoje sobrecarregado com enorme carga fiscal, redistribuindo-se os encargos de impostos e contribuições com os setores informais e com os sonegadores.
Em outras palavras, há que se buscar formas de fazer todos pagarem tributos, pois assim, os que hoje pagam em excesso -- como os assalariados registrados e as empresas no setor formal da economia – pagarão menos; e os que pagam pouco –como os sonegadores e os setores informais—passarão a pagar mais, arcando com sua justa parte no custeio das atividades públicas brasileiras.
Inicialmente, nosso projeto circunscreve a Reforma Tributária aos tributos do governo central. Desta forma, Estados, Municípios, e o Distrito Federal, serão, numa primeira etapa, poupados de qualquer alteração tributária, evitando-se, de imediato, a polêmica sobre o pacto federativo, sobre a partilha da arrecadação entre União, Estados e Municípios, e sobre suas respectivas competências tributárias. Teme-se que a intensidade do questionamento e das discordâncias que tal discussão iria inevitavelmente gerar, poderá inviabilizar qualquer progresso imediato na construção de um sistema tributário melhor para o País.
O projeto, apesar de sua concisão e simplicidade, revela-se altamente inovador em seu conteúdo. Em poucos artigos abre-se espaço para a introdução de um modelo tributário simples, eficiente, robusto e quase imune à sonegação e à evasão. Prevê-se a introdução de uma sistemática tributária que poderá evoluir para o modelo assemelhado ao da unicidade tributária, do Imposto Único Nacional, ou ao de um imposto básico. E isto sem truculência ou imposições radicais, mas com um saudável e cauteloso gradualismo.
Propõe-se a criação do Imposto sobre Movimentações Financeiras, o IMF, semelhante à atual CPMF. A arrecadação do IMF substituirá a dos demais tributos da União, e sem qualquer prejuízo dos valores e atuais critérios de partilha tributária entre os entes federados.
As qualidades e vantagens de tributos incidentes sobre lançamentos bancários já foram amplamente demonstradas pela experiência acumulada com a cobrança do IPMF e da CPMF. Haverá, contudo, como estaremos propondo, a necessidade de alterações capazes de corrigir alguns dos inconvenientes e distorções da atual forma de cobrança sobre movimentação financeira.
O projeto vislumbra a possibilidade de posterior adoção, por parte de Estados, Municípios e do Distrito Federal, dos princípios básicos da reforma adotada pelo governo central. Acreditamos que a experiência acumulada na esfera da União será importante como “efeito demonstração” , pavimentando o caminho para a extensão voluntária do modelo às demais esferas de governo da Federação.
Para se evitar um
“um salto no escuro” , o IMF federal
será testado com prudência, substituindo a arrecadação gerada pelo
sistema atual na esfera federal. Inicialmente
conviverão, lado a lado, o IMF federal com o atual sistema tributário
nos demais níveis de governo. Os Estados, Municípios, e o Distrito Federal,
poderão avaliar a conveniência de aderir ao sistema, desativando seus tributos,
no todo ou em parte, em troca do IMF, que passaria então a conter alíquotas adicionais vinculadas.
Num momento oportuno, o arremate final na Reforma Tributária do Imposto Único
poderia ser referendado pela vontade popular. E a partir de então, inovações e
majorações tributárias dependeriam de aprovação prévia por referendo.
REVOLUÇÃO DA SIMPLICIDADE.
Uma Revolução Tributária está a nosso alcance. Nosso País é jovem, vibrante, dinâmico. Podemos queimar etapas e saltar à ponta da modernidade.
Não deveríamos sucumbir ao peso de tradições que não são nossas, que acorrentam ao passado as populações de países mais antigos. Não nos convém sacrificar nossos interesses em reverência a modelos estrangeiros vinculados a realidades alheias à nossa. Não precisamos desperdiçar energias e talentos no mero rearranjo de peças usadas e de figuras carcomidas, que é o que tem prevalecido em mais de uma década de debates sobre a reforma tributária.
Urge despertar a consciência de que somos aptos à inovação voltada para o atendimento de nossos genuínos interesses. Queremos ousar um paradigma inédito de financiamento do Estado, adequado à nossa realidade.
Podemos promover uma mudança radical sem suores supérfluos, sem trombetas, sem ornamentos. É uma revolução da simplicidade. O sábio chinês Lao Tsé ensinava, milênios atrás, que o melhor governante é aquele que menos se faz notar.
Queremos uma matriz tributária muito eficaz, extremamente moderna, ao mesmo tempo pouco perceptível, suave e não invasiva. É simples na concepção e na execução, embora sofisticada em seus pressupostos tecnológicos. Não precisamos de medidas aparatosas. Nossa PEC, de vasto alcance, tem forma minimalista, como, aliás, recomendava o saudoso, excepcional tributarista, professor Geraldo Ataliba. Nada mais que algumas poucas e esbeltas alterações constitucionais, destinadas a introduzir, no Brasil, uma nova era de emancipação tributária e de respeito ampliado pelo cidadão contribuinte.
O sistema tributário brasileiro atingiu um estágio avançado de deterioração, de irracionalidade e ineficiência. A carga tributária é iníqua, mal distribuída, excessiva e rebarbativa. sobre o restrito segmento dos pagantes. Onera empresas e trabalhadores do setor formal e premia um vasto segmento de evasores e sonegadores. Proliferação legislativa anárquica, regulamentação confusa, Fisco desaparelhado, alucinam o contribuinte honesto e estimulam a desobediência. Superposição de tributos mal desenhados e de esferas de competência concorrentes engendram um custo insuportável ao produtor e prestador de serviços, ao trabalhador e ao consumidor. Há demanda consensual por mais racionalidade, simplicidade, desregulamentação, ampliação das bases tributáveis com redução dos encargos, alívio dos custos de gestão fiscal. É preciso fazer face a esse desafio circunscrito, sem misturá-lo, numa primeira etapa, com problemas de reforma política e de repactuacão federativa.
As propostas de reforma tributária atualmente em discussão assustam, de um lado, pela audácia temerária com que intercambiam competências impositivas entre a União, os Estados, e os Municípios, ativando inevitavelmente preocupações e disputas entre os entes federados, ao trazer ao palco o tema federativo que desvia, distorce, tumultua e até mesmo bloqueia o deslinde da questão tributária. Decepcionam, por outro lado, ao limitar-se à mera troca de cartas desgastadas, ao remanejamento de tributos ineficientes, anacrônicos, complicados e custosos, ficando longe da inovação profunda que propugnamos. A possível substituição integral dos tributos de índole predominantemente arrecadatória, pelo IMF, é a única solução radicalmente simples, barata, eficiente, e neutra quanto à questão federativa.
Nossa proposta é a mais radical, avança mais longe, sendo ao mesmo tempo a mais simples, mais econômica em modificações, menos traumática. Pretendemos uma implantação prudente que não mude nada bruscamente no sistema atual e que respeite as prerrogativas dos contribuintes e as expectativas dos entes tributantes. Nosso modelo pregresso do Imposto Único evoluiu para satisfazer esses requisitos, dando conta de prover, num primeiro passo, o financiamento quase integral, com uma exação unificada, tanto do financiamento das funções genéricas do Estado federal, quanto do financiamento da seguridade social, o que poderíamos chamar de Imposto Único Federal.
Em primeiro lugar, é preciso respeitar o principio federativo, a autonomia tributária dos entes federados subnacionais. Então, inicialmente, nada muda no elenco de tributos de competência de Estados, Distrito Federal e Municípios. Deixemos a uma etapa posterior a possibilidade de adesão espontânea desses entes federados ao sistema do IMF.
Em segundo lugar, no âmbito federal, dentre os tributos de natureza extrafiscal ou regulatória predominante, devem permanecer apenas os essenciais, os impostos sobre o comércio exterior. Desaparece o IOF, que tem fatos geradores conexos com os do IMF, e o ITR, completo fiasco, que jamais correspondeu a seus objetivos. Resta espaço, na competência residual da União, para recriar impostos análogos, se isso vier a revelar-se conveniente, no futuro. Sobrevivem as taxas, contribuições de melhoria e contribuições especiais, de relevância arrecadadora restrita e localizada, dentro de espaços circunscritos de relações caracterizadas pela bilateralidade.
Mas desaparecem, num início tão prudente quanto auspicioso, na esfera federal, o IR – imposto sobre a renda, tanto das pessoas físicas como das pessoas jurídicas, e o IPI – imposto sobre produtos industrializados. A experiência comprovou exaustivamente que tais impostos, mal copiados de experiências estrangeiras, são impraticáveis, sem desvios nefastos, num país como o nosso, de estrutura política federativa, extensão continental e acentuada heterogeneidade social.
Sobretudo, propomos remover também, logo de início, todas as atuais contribuições sociais das empresas para a Seguridade Social, que infernizam os empreendedores, encarecem o fator trabalho e oneram a produção, distorcem o ambiente empresarial e desvirtuam a competição porque ensejam sonegação incontrolável. Propomos a supressão de todos os encargos sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro das empresas. Preconizamos a emancipação do trabalho e da iniciativa empreendedora, que são os fatores dinâmicos da construção do futuro, os esteios da prosperidade, da riqueza, do orgulho nacional e da soberania. A atual tributação irracional desses fatores dinâmicos vampiriza a seiva vital de nosso povo e conspira contra o afloramento de nossas pujantes potencialidades.
Queremos que o IMF venha a tornar-se o único imposto de características estritamente arrecadatórias, a fonte básica de financiamento do Estado e, ao mesmo tempo, da seguridade social. Concebemos um imposto bifronte, funcionalmente único e juridicamente dúplice, capaz de propiciar, numa única incidência sobre movimentação financeira, sob alíquota agregada, numa parte, o imposto destinado ao financiamento das funções genéricas do Estado, e, noutra parte, o financiamento específico da seguridade social.
É o par IMF-CMF. Esta exação, que podemos apelidar, num sentido lato, de Imposto Único Federal, sendo funcional e operacionalmente única, reveste-se de indumentária jurídica dúplice. Finca dupla sede, no art. 153, III e no art. 195, I, da Constituição, para inserir-se harmoniosamente, sem atritos nem arestas, no interior da alta tradição jurídica da tributarística nacional. Pois a natureza jurídica do tributo não se qualifica pelas características de sua técnica de extração, e, sim, pelo fato gerador (impostos e taxas) ou pela destinação (contribuições). Há unidade econômica que se desdobra em duplicidade jurídica.
Edificamos, então, uma construção engenhosa, que, embora esteja longe de ser intelectualmente trivial, ostenta extrema facilidade funcional e formidável alcance prático, de tal sorte que, consumada qualquer movimentação financeira, seu valor será automaticamente amputado na proporção exata da soma do imposto com a contribuição social, cada parte sendo imediata e automaticamente repassada, uma, ao Tesouro Nacional, e outra, à Administração da Seguridade Social. Um sistema tributário não poderia ser mais simples.
IMPOSTO SOCIAL. REDENÇÃO DO
EMPREGO.
Havíamos proposto, no decurso dos trabalhos da última Comissão Especial de Reforma Tributária, a idéia do IMF como Imposto Social, ou seja, uma CPMF ampliada, convertida em IMF, destinada a substituir os encargos sociais aderentes à folha de pagamento das empresas. A idéia é tentadora, tendo repercutido, inclusive, num estudo do IPEA.
O que chamávamos, ali, de “imposto” social, passamos a denominar, aqui, de maneira juridicamente apropriada, de “contribuição social”, a CMF que vem associada ao IMF. Como esclarecem nossos doutrinadores jurídicos, a “contribuição” nada mais é do que um imposto afetado a uma finalidade, um imposto vinculado. Não pode haver, então, dentro de nosso arcabouço constitucional tributário, um imposto social, e, sim, uma contribuição social, ainda que seu substrato econômico seja o mesmo.
A oneração excessiva da folha de pagamento das empresas representa conhecido entrave à expansão do emprego formal em nosso Pais. Os encargos sociais dos empregadores, ademais, encarecem os produtos e prejudicam tanto os consumidores internos quanto a competitividade externa.
O desdobramento do IUF, sob a forma da CMF, do art. 195, I, que estamos propondo, substituirá os encargos sociais das empresas, a contribuição patronal sobre a folha, a COFINS, a contribuição ao PIS, as contribuições ao Sistema “S”, a contribuição do salário-educação. Não é preciso enaltecer o tremendo alívio que isso representa para os empreendedores, o estímulo para a geração de emprego, a redução de custo do fator trabalho, o saneamento do ambiente competitivo, o aumento do poder de venda e de exportação.
Simplifica-se e racionaliza-se a parte patronal do financiamento da seguridade social, sem mudar o arcabouço estrutural vigente desse financiamento, ou seja, só muda o fato gerador da contribuição social das empresas, liberando-se a folha de salários, o faturamento e o lucro, substituídos pelas movimentações financeiras, enxugando-se o inciso I do art. 195 da CF.
Permanecem os incisos II e III, ou seja, as
contribuições dos servidores e demais segurados, e as receitas de loterias.
Obviamente, não é possível submeter os contribuintes segurados, que sofrem um
ônus bastante substancial, do inciso II, à incidência cumulada da CMF, do
inciso I, a qual, na verdade, substitui apenas as contribuições patronais. Cuidamos, portando, de deixar expressa essa
cláusula, na alteração proposta ao § 9º do art. 195, evitando uma duplicidade
econômica e juridicamente insustentável.
IMPOSTO ELETRÔNICO.
O IMF tem sua principal originalidade no fato de vicejar em meio eletrônico e de otimizar o aproveitamento das potencialidades trazidas pela evolução das tecnologias da informação.
A movimentação de moeda eletrônica espelha toda a atividade econômica e engloba todos os fatos tributáveis aderentes aos fluxos econômicos (com exclusão apenas da detenção e fruição de estoques de riqueza). Assim, todas as formas conhecidas de tributação baseadas nos fluxos econômicos podem ser substituídas com vantagem pelo IMF. Que passa a unificar, numa única base tributável, as bases clássicas de renda, circulação, e folha de pagamentos, doravante captadas na mediação forçada da movimentação financeira eletrônica.
A unificação das bases tributáveis na movimentação eletrônica permite a focalização tributária no mesmo elemento eletrônico, com ganhos formidáveis em simplicidade, automaticidade, baixo custo e dificuldade de evasão. Mais que isso, permite também automatizar a repartição das receitas fiscais em benefício de seus destinatários constitucionais, sem intermediação.
O declínio do uso da moeda manual em favor da moeda escritural eletrônica é uma conseqüência propícia da disseminação avassaladora das tecnologias da informação, trazida pela globalização, que convida a apostar no IMF como o imposto eletrônico mundial do futuro próximo.
A viabilidade imediata do IMF, aqui, funda-se numa peculiaridade brasileira. A informatização bancária e o desapreço pelo dinheiro em espécie, ou preferência pela moeda escritural, são dois requisitos básicos para a implementação do IMF como imposto eletrônico. O Brasil avançou, nesses dois requisitos, provavelmente mais do que qualquer outro país do mundo, como reação defensiva contra o fenômeno da inflação galopante que assolou nosso País nas últimas décadas.
O Brasil tornou‑se, reconhecidamente, um dos países mais avançados do mundo em tecnologia bancária implantada e em generalização do uso de contas bancárias. Na maioria dos países mais ricos e desenvolvidos, detentores de moedas nacionais tradicionais, fortes e estáveis, prevalece um apego cultural das populações pela moeda manual, pelo dinheiro sonante, pela poupança “debaixo do colchão”, que constitui entrave, lá nesses países, à adoção de um imposto eletrônico sobre transações bancárias.
Outra vantagem brasileira está em nossa experiência, perfeitamente consolidada e bem sucedida, da rede arrecadadora bancária de tributos. Em contraste, na maioria dos países desenvolvidos, subsiste um forte apego cultural à prerrogativa tradicional de o Estado recolher seus tributos por meio de seu próprio aparato coletor. Isso explica porque um imposto “ovo-de-colombo” como nosso IMF ainda não existe em países avançados, ressalvada a tímida experiência australiana.
É claro que um IMF lançado e recolhido por meios tradicionais seria caro e complicado e não apresentaria nenhuma vantagem. O grande trunfo do IMF, que o faz muito simples, barato, universal, indolor e quase insonegável, está na sua modalidade eletrônica. O Brasil é neste momento o País do mundo que está mais perfeitamente preparado e equipado para instituir um IMF eletrônico de vasto alcance, capaz de suprir integralmente as necessidades de financiamento do Estado, dando uma lição, ao mundo, de futurismo tributário. Não se trata mais de uma utopia, pois a experiência da CPMF está consagrada e reconhecida, suscitando curiosidade e interesse crescentes no mundo.
Para que todos os fluxos econômicos expressivos passem pelo filtro unificado das movimentações bancárias, alguns dissuasivos evitarão a desintermediação bancária. Elegemos como fato gerador tributário unificado os lançamentos bancários de crédito e débito em conta-corrente. Aplicamos uma alíquota dividida entre as operações de crédito e de débito. O mesmo impulso eletrônico que efetua o lançamento a débito do contribuinte, transferirá o tributo arrecadado para as contas dos Tesouros municipais, estaduais e nacional, nas proporções legais, mediante um programa simples, facilmente fiscalizável.
Desaparecem as obrigações acessórias, as dificuldades de identificação, de declaração, de lançamento, de cobrança, de revisão, de cadastro, de documentação fiscal, de planejamento e administração fiscal, do contencioso. Fundem-se todas as múltiplas etapas demoradas, complicadas e custosas, do procedimento tributário de apuração e liquidação do imposto, sublimam-se no mecanismo quântico, elementar, simplíssimo, direto, transparente, que acabamos de descrever. Parece mágica, embora nada mais seja que o uso da razão, aplicada com método à solução de um problema estrategicamente delimitado.
A significativa economia que se obteria com a reciclagem, para finalidades socialmente mais úteis, dos aparatos burocráticos bem qualificados das Administrações fiscais, acrescida ao desmonte dos custos de administração fiscal das empresas, que se aproximam de 40 % das despesas administrativas, e ao resgate da respectiva mão-de-obra para fins mais nobres, tudo isso deveria ser adicionado aos resultados do balanço da produtividade desse imposto. Mas o mérito supremo estaria, sem dúvida, na economia dos custos da corrupção e da sonegação, bastante elevados em países como o nosso.
O IMF caracteristicamente gera receitas robustas a partir de alíquotas suaves. A dilatação das bases tributáveis, hoje muito restritas, com eliminação da sonegação, hoje extremamente exuberante, podem explicar os números aparentemente surpreendentes que a Receita Federal divulgou a partir da experiência da CPMF. O IMF é a figura moderna de imposto verdadeiramente genérico, capaz de, pela primeira vez na história tributária, aproximar-se do ideal da universalidade. Satisfaz o velho desafio dos tributaristas, de alargamento das bases com redução do ônus.
Como o custo do tributo é muito baixo, não compensa maquinar manobras evasivas ao circuito bancário e à incidência do imposto. A atração da informalidade desaparece. Um numeroso contingente de informais, marginais, evasores e sonegadores e cidadãos em situação de legítima defesa contra o atual caos tributário são resgatados para o universo da frontalidade, da transparência, da cidadania plena. Todos se sentirão menos perseguidos, menos culpados, mais cidadãos, mais participantes.
Pela primeira vez, todo cidadão que pratique atividade econômica estará, por isso mesmo, automaticamente e sem nenhum esforço, colaborando modestamente com o financiamento das responsabilidades públicas. Todos sem exceções, sem exonerações, deduções, isenções, imunidades. Tratamento isonômico, universalmente igual para todos. Excetua-se exclusivamente, por certo, a imunidade recíproca que protege os entes políticos federados, ao abrigo do art. 153, VI, “a”, da Constituição, reputada clausula pétrea, insusceptível de emenda, conforme jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal.
Todo agente econômico gerará receitas públicas, frontalmente, sem praticamente poder evitá-lo, sem precisar esconder ou disfarçar o que faz e por quanto faz, sem identificar, sem declarar, sem conferir, sem exigir nota fiscal, sem dar recibo, sem consultar especialistas tributários, sem procurar desvios economizadores de imposto, sem temer jamais o face-a-face com perquiridores do Fisco.
As relações econômicas e o comportamento dos agentes tornam-se mais ensolarados, mais francos, mais simples. A desregulamentação tributária e o desarme da repressão fiscal conferem novo ânimo à liberdade de empreender e de negociar. O estresse fiscal se desvanece, o sorriso desabrocha na arena econômica, a atividade econômica retoma seu eixo, recupera sua essência, definitivamente liberada dos cálculos fiscais. O IMF é absolutamente transparente para os contribuintes de direito (os correntistas, ou, como responsáveis, os agentes do sistema financeiro). Para os contribuintes de fato, a translação do imposto fica insondável e portanto deixa de constituir para eles um problema, desaparece de seu horizonte econômico.
As assertivas precedentes, sobre simplicidade, desregulamentação, custo ínfimo ou nulo, automatismo, suavidade, universalidade, transparência, iluminam a dimensão econômica e política, às quais se acresce a dimensão subjetiva do alívio de obrigações. Acreditamos que os homens tendem a maximizar o desenvolvimento de suas potencialidades quando convivem em meio competitivo, com o mínimo de restrições burocráticas e o máximo de liberdade possível, para empreender e para criar valor.
O apelo irresistível do IMF, mais ainda em sua vertente de Imposto Único, reside precisamente no extraordinário e completo alívio de obrigações tributárias que se estende à grande massa de contribuintes. No regime do IMF, só têm obrigações tributárias as instituições bancárias, mas também para elas tais obrigações tornam-se incomparavelmente mais simples do que as atuais, sob regime do IR, CSLL, COFINS etc., pois deixa de ser preciso declarar, identificar etc., basta lançar, a débito de quem movimenta, a crédito do Tesouro, e mais nada ! É o fim da assombração fiscal ! É também o fim de 80 % das lides da Justiça Federal, que giram em torno de disputas tributárias e previdenciárias, liberando-a também para fins mais nobres!
As pessoas físicas e jurídicas, por certo, devem portar um número de identificação fiscal que poderá ser os atuais CPF e CGC-CNPJ, talvez simplificados, expurgados de informações desnecessárias. Fora isso, nenhum outro constrangimento de natureza fiscal poderá perturbar quem quer que seja. Ninguém estará sujeito a perquirições fiscais. Características pessoais, patrimoniais, econômico-financeiras, deixarão de ser oferecidas às autoridades fiscais. Extinguem-se os cadastros fiscais. O universo da fiscalidade passa a reger‑se pela absoluta impessoalidade.
Entendemos que o mecanismo fiscal é inadequado para tratar diferenças individuais, setoriais ou regionais. Os aspectos diferenciais da realidade poderão interessar ao Estado em outras áreas de atuação específica, Saúde, Educação, Assistência Social, Infraestrutura, Política Industrial, etc., desde que excluído o mecanismo tributário. O IMF tem natureza estritamente fiscal, arrecadatória, proporcional aos fluxos econômicos movimentados pelos agentes e indiferente a singularidades e distinções.
Não obstante, para não deformar desnecessariamente a índole principiológica do garboso sistema tributário nacional, de que os juristas têm justo orgulho, podemos manter intacto o princípio geral do art. 145, § 1º, mesmo porque atenuado, ali, com a condicionante “sempre que possível”, e quanto à progressividade, que no texto atual do § 2º do art. 153, é um imperativo, propomos sua atenuação para uma simples possibilidade, o que não prejudica e até enriquece o alcance do IMF.
A finalidade intrínseca do imposto é a de financiar a operação do Estado. Aproximar o imposto de sua essência, eliminar os desvios da função fiscal, é a melhor maneira de operá-lo corretamente.
Grande parte do "imbroglio" tributário reinante deriva do festival de tratamentos favorecidos, que distorcem as relações econômicas. Os beneficiários desses tratamentos apegam-se a eles como a uma droga que gera dependência, e os absurdos e tortuosidades do sistema ganham rigidez, passando a conspirar contra reformas e realinhamentos necessários.
A filosofia do IMF recomenda a recuperação da função puramente financeira do imposto, o tratamento isonômico, impessoal e indiferenciado dos agentes, a abolição de toda espécie de incentivos, benefícios e renúncias fiscais, que devem reaparecer, quando for o caso, do lado da despesa, transparente e democraticamente discutidos e orçamentados.
As declarações de imposto constituem uma fonte barata de estatísticas e informações econômico-fiscais. Mas a produção de dados para fins fiscais sofre uma contaminação originária, imantada por sua finalidade.
Nossa inovação tributária ao mesmo tempo extrai a variável fiscal do cálculo econômico e libera a produção de dados econômicos da distorção fiscal. As estatísticas econômicas e a contabilidade recuperam sua dignidade e os respectivos institutos retomam sua importância com a eliminação do facilitário fiscal.
Com o desaparecimento dos cadastros fiscais, desaparece também a utilização desviada da instituição fiscal para fins que lhe são estranhos, senão escusos, de servir à polícia, a aparelhos de inteligência, a requisições judiciárias. Nossa proposta conduz também à redignificação da profissão contábil e do instrumento contábil, doravante direcionados à exclusiva finalidade gerencial.
O alcance do Fisco ficará restrito à verificação genérica do volume e valor das operações financeiras sujeitas ao imposto e à correção do respectivo imposto retido e recolhido, no âmbito das instituições financeiras, que são as contribuintes legais. As atribuições da Administração fiscal simplificam-se enormemente e canalizam-se a uma esfera bastante restrita de procedimentos. É o lado inverso da simplicidade máxima e do alívio de obrigações antes referidos. Inaugura‑se um novo universo de liberdade, de onde terá sido banida a onipresença da repressão fiscal e o conseqüente estresse fiscal.
O IMF, ao atingir todas as movimentações financeiras, sem exceção, mediante alíquota fixa proporcional, é de longe o tributo que melhor satisfaz o critério da equidade horizontal. Não existe na prática, e não se pode conceber em teoria, nenhum outro imposto com abrangência tão ampla. Ninguém escapa ao IMF, ou melhor dizendo, é muito difícil escapar, e o custo da evasão, custo de transacionar às escuras, fora do sistema bancário, não compensa a insignificante economia de imposto. 0 IMF é o único tributo de perfil verdadeiramente universal.
Deste ponto de vista, o IMF é realmente eqüitativo, segundo o mote "imposto justo é aquele que se consegue cobrar", da lavra do eminente Prof. Mário Henrique Simonsen. A proporcionalidade de um imposto efetivamente universal é mais progressiva do que a suposta progressividade de um imposto de abrangência restrita e de efetividade irregular, como apontado com brilhantismo pela Profa. Maria da Conceição Tavares.
Embora a estrutura do IMF não seja adequada à exigência de eqüidade vertical, trata-se de um imposto suficientemente flexível para poder ser dotado de uma razoável progressividade, se assim for desejado, seja mediante isenção de operações de valor menor que determinado piso em determinado período, seja mediante a atribuição, ao empregador, de que assuma o ônus do imposto relativamente aos salários mais modestos (como estamos propondo), ou até mesmo mediante tabela de alíquotas diferenciadas por faixas de valores agregados periódicos de movimentações. Ainda essas possibilidades possam não contar com nossa simpatia, é facilmente exeqüível.
Todas as pesquisas conhecidas sobre distribuição da carga tributária brasileira por segmentos de poder aquisitivo revelam o perfil extremamente regressivo de nosso sistema tributário. De nada adianta ter imposto de renda supostamente progressivo se ele só atinge rendimentos do trabalho assalariado das classes médias do segmento formal e não consegue alcançar outras manifestações da renda. 0 IMF, ao atingir inexoravelmente, pelo filtro das movimentações financeiras, todas as manifestações da renda, acaba sendo efetivamente mais eqüitativo e mais progressivo do que nosso tortuoso imposto de renda.
Quanto ao imposto que se incorpora aos preços, simulações relatadas atestam que, sob condições de competição imperfeita, isto é, sob condições reais, o IMF não é mais regressivo e induz menos distorções alocativas do que os sistemas usuais de tributação do consumo. Insistimos em desmentir o preconceito que imputa ao IMF vícios regressivos os quais, na verdade, são moderados sob o IMF e são efetivamente mais graves sob o sistema vigente.
O IMF é inegavelmente um imposto cumulativo, incidindo sucessivamente em cada etapa do processo econômico que se traduza numa movimentação financeira. Mas isso em nada o descredencia como bom imposto.
Em verdade, a exigência da não cumulatividade é apenas um fetiche tolo. Não existe imposto perfeitamente não cumulativo, a não ser na imaginação teórica descolada da realidade, ou no Diário Oficial. Os impostos sobre valor adicionado seriam impraticáveis se não comportassem, como de fato comportam em todos os lugares do mundo em que são praticados, as mais diversas exceções e regimes especiais que lhes conferem graus apreciáveis de cumulatividade.
O Brasil tem uma parafernália de tributos cumulativos, dentre os quais, curiosamente, alguns são execrados (PIS‑COFINS), outros tolerados (ISS, parte do ICMS e do IPI), outros ainda apreciados, como se não fossem igualmente cumulativos (IRPJ presumido, SIMPLES). O IMF não é diferente deles sob esse aspecto, mas exibe as vantagens notáveis descritas acima, é simples, barato, suave etc.
Ademais, os conhecidos postulados da teoria do “second best” e as conclusões da moderna teoria da tributação ótima mostram que não se pode afirmar a priori que um imposto cumulativo seja menos eficiente que os não cumulativos. O mais provável é que, para um dado valor de arrecadação, um imposto cumulativo com uma alíquota baixa seja preferível a um tributo sobre valor agregado com alíquota alta. Estudo recentemente publicado pela Receita Federal, a respeito da CPMF, revela adesão a este nosso ponto de vista.
A presença do IMF na composição dos preços finais varia obviamente na razão direta do número de etapas produtivas e inversamente ao valor adicionado em cada uma dessas etapas. Demonstra-se, no entanto, que essa característica opera menos intensamente no universo do IMF do que no mundo dos tributos atualmente existentes. Mesmo porque, sendo baixa sua alíquota, sua participação no preço decresce à medida que as etapas da cadeia produtiva se sucedem, tornando-se desprezível já a partir da terceira etapa.
O incentivo à verticalização é marginal, num sistema de IMF a alíquotas suaves, menor do que o que decorre da pesada carga cumulativa hoje verificada. Também as distorções dos preços relativos provocada pelo IMF revela-se, em simulações publicadas, inferior à do sistema vigente (vide Zottmann, L. pp. 299-315, e de Albuquerque, M.C.C. pp. 203-245, in M. Cintra, “Tributação no Brasil e o Imposto Único” , Makron Books ,1994). Na verdade, o processo decisório pende a razões preponderantes de natureza tecnológica, como ganhos de especialização e de escala, em relação às quais o peso do IMF é pouco significativo.
Argumenta-se que os produtos importados seriam postos à disposição do consumidor em uma ou duas etapas, incorporando valor de IMF menor do que aquele que sobrecarregaria os produtos nacionais.
Cabe retrucar que, de um lado, em qualquer caso a carga final do IMF seria bastante suave, de sorte a só influenciar na decisão em casos extremamente competitivos, e, de outro lado, quando necessário, o efeito pode ser contrabalançado por medidas de política aduaneira, inclusive mediante a imposição de impostos compensatórios na importação, admitidos nos estatutos internacionais que regem o comércio mundial..
É certo que a desoneração na exportação é mais fácil no regime dos impostos sobre valor agregado, mas também é factível no regime do IMF, embora mais trabalhoso. Teria de ser calculada mediante acompanhamento empírico das cadeias produtivas, ou com exploração de matrizes de insumo-produto, e operacionalizada mediante créditos de imposto, rebates, devoluções, ou subsídios equivalentes, não muito diferentes do que já se pratica hoje, como pode ser verificado em trabalho empírico de minha autoria, em Cintra, M. op.cit. pp.216-221.
Se a grande maioria dos países, inclusive dos nossos parceiros comerciais, com exceção do maior, os Estados Unidos, adotam o IVA, tendendo a rejeitar exonerações à exportação estranhas a seus próprios regimes, como subsídios explícitos, cabe estudar fórmulas de equivalência aceitáveis por todos, dentre as modalidades admitidas no contexto da regulação internacional do comércio.
É falso que o IMF encerre um inerente viés anti-exportador. O que prejudica a exportação não é a existência do imposto; é o descuido em desonerá-lo na exportação.
Por outro lado, não procede a suposição de que o IMF seria de tal maneira dissonante, em relação ao sistemas dos parceiros, a ponto de comprometer aproximações comerciais, e as políticas de formação de blocos regionais. Como já vimos, o IMF não é nenhum mecanismo de outro planeta, aparenta-se aos conhecidos tributos sobre faturamento que se encontram por toda parte, sua estranheza é apenas aparente.
Por fim, é preciso convir que a obsessão pela harmonização, vista como homogeneização, é um pouco mitológica. Na realidade os sistemas tributários dos diversos países são profundamente heterogêneos por razões tradicionais, culturais, políticas, econômicas, geográficas, sem que isso impeça o comércio extramuros de expandir-se celeremente.
Já vimos que, a um nível suave de taxação, a economia de imposto obtida com a consumação de negócios à margem do sistema bancário não compensa o custo do armazenamento e transporte de numerário, a insegurança, riscos de falsidade, ilegalidade de transações em moeda estrangeira etc. A isso acrescentaremos medidas como a sobretaxação de saques e depósitos em dinheiro vivo e outras precauções dissuasivas, delineadas logo abaixo.
Pelo menos trinta milhões de pessoas, senão mais, participantes da força de trabalho ativa, não movimentam contas bancárias, porque não preenchem requisitos, são analfabetas, não têm fonte estável de renda, endereço fixo, propriedade, renda suficiente etc. Essas pessoas seriam prejudicadas pela sobretaxação ou outra qualquer medida apenadora das transações em dinheiro vivo.
A essa objeção replicamos em duas linhas. Primeiro, é possível universalizar o acesso ao uso do dinheiro eletrônico mediante cartões de débito, ainda que a utilização de cheques sofra restrições. Segundo, o público em questão padece sob uma sobrecarga fiscal que diminuiria com o regime do IMF. Uma vez que têm alta propensão a consumir, são vítimas, no sistema atual, de uma carga indireta de tributos embutidos nos preços bastante brutal, que ficaria certamente menor quando o IMF tivesse substituído os atuais tributos sobre o consumo.
No sistema atual de tributação do consumo, sujeito a sonegação exuberante, a parte substancial do preço que os consumidores pagam e que corresponde nominalmente a tributos, não se transforma em tributo efetivamente arrecadado pelo Tesouro, mas, sim, em grande parte, é apropriada por sonegadores.
Com a substituição integral dos atuais tributos pelo IMF desaparece a sonegação e a carga real do tributo, embutida no preço, pulveriza-se e se suaviza. Espera-se, com isso, um efeito deprimidor do nível de preços, o que beneficiará, antes de tudo, os segmentos mais desfavorecidos da população, que gastam tudo o que ganham em consumo.
É certo que o sistema proposto implica o abandono do instrumento fiscal de intervenção econômica, de sorte que as políticas de preços, de rendas, políticas conjunturais e anticíclicas, dependerão em maior grau da utilização de instrumentos não fiscais, monetários, creditícios, de regulação das relações de consumo e do poder econômico, e das políticas de subsídios diretos, que são mais transparentes, mais sujeitas do controle social, do que os obscuros benefícios tributários.
A perda do instrumento fiscal não imobiliza a política econômica, apenas a faz menos tortuosa. Cabe aos formuladores adaptarem-se a um novo paradigma de política econômica, agora desprovido da cunha tributária para intervir na renda, no consumo e no investimento. Mas não pretendemos abolir o instrumento tributário na política aduaneira. Em alguns países, os impostos sobre o comércio exterior chamam-se de direitos aduaneiros, e a administração aduaneira é separada da administração dos impostos internos. É neste contexto de raciocínio que o IMF pode chamar-se de Imposto Único. Mas é claro que não aboliremos a taxação do comércio exterior.
Quanto ao constrangimento à ação governamental que representa o condicionamento do aumento de alíquotas de tributos à atuação do Congresso, trata-se de proteção necessária ao cidadão contribuinte, elemento básico da civilização democrática. Isso não exclui nem prejudica atuações urgentes ou emergenciais. Ou, se prejudica, será por razões de natureza política, alheias à modelagem tributária, que é o estrito objeto da reforma proposta.
O IMF unifica as bases Renda-Consumo, mas deixa escapar a base Propriedade. Os proprietários escapariam com maior facilidade ao imposto do que aqueles cujas poupanças se concentram no mercado financeiro, ou os que não têm poupança. E também escapariam ao imposto evitando movimentações financeiras, praticando permutas.
Retrucamos observando que, primeiro, o universo das permutas, ou do escambo, é limitado e difícil de operar. Segundo, que a tributação da propriedade é declinante no mundo inteiro. Terceiro, não desconhecemos que ela é muito menor no Brasil do que as médias internacionais, isto porque é uma modalidade tributária custosa, pouco produtiva e difícil de administrar. É fato que as instâncias tributantes, no Brasil, sempre tiveram aversão à tributação da propriedade. Não é escopo do IMF mudar esse quadro. Mas podemos manter as competências tributárias incidentes sobre a base-propriedade, e o ente político que achar favorável sua relação custo-benefício não estará impedido de praticá-las. Acreditamos que, assim fazendo, isto é, mantendo virtualmente competências tributárias aptas a serem atualizadas, podemos também suplantar a objeção federativa, de longe a mais delicada.
A substituição dos tributos de competência municipal e estadual pelo IMF levanta inevitavelmente questionamentos sobre o critério pétreo do princípio federativo, erigido por nossa Constituição como requisito de admissibilidade de emendas constitucionais. É que o IMF não poderia funcionar sobre bases geográficas, sob pena de privilegiar as praças dotadas de alta concentração bancária. Isso exclui a possibilidade de entregar o IMF às competências dos entes federados subnacionais.
O IMF só pode ser federal e sua repartição deve dar-se segundo critérios predominantemente políticos. Na vertente gradativa de nossa proposta, com a substituição operando, no inicio, apenas na área federal, o problema ficaria reportado para o momento posterior, em que o conjunto dos Estados e Municípios manifestasse interesse pela substituição. Mas numa vertente de substituição imediata, não haveria como fugir a este problema de natureza jurídico-institucional cujo deslinde, em última instância, desborda do alcance dos reformadores, podendo deflagrar o chamamento à mais alta Corte jurisdicional do País.
Há muitos modelos de federalismo, com graus maiores ou menores de autonomia dos entes políticos descentralizados. De um ponto de vista estritamente financeiro, parece-nos que uma garantia constitucional de repartição de receitas, entre os vários entes federados, segundo uma matriz proporcional indisputável, seria suficiente para assegurar a institucionalidade federativa. No entanto, não podemos ignorar que, segundo uma respeitável corrente de juristas, o modelo federativo brasileiro seria inseparável de uma autonomia tributária relativa dos entes federados, implicando competências tributárias próprias, envolvendo o poder de manipular as variáveis que compõem seus tributos próprios e sua administração. Isso posto, não temos a veleidade de querer pisotear a institucionalidade jurídico-política ancorada em nossa tradição histórica. Por isso que, na dúvida, preferimos a via gradativa e a substituição por etapas, iniciando exclusivamente na esfera federal e adiando o enfrentamento da dificuldade federativa.
A solução que oferecemos, e que nos parece sensata, consiste em abstermo-nos de suprimir competências tributárias estaduais e municipais. A previsão constitucional dessas competências permanecerá intocada. Os governantes e os legisladores regionais e locais, atendendo aos reclamos das respectivas populações, é que decidirão se querem usar essas competências, ou se preferem abster-se de usá-las, deixá-las repousar na virtualidade, aderindo ao modelo federal do IMF. Nesse caso, a renúncia voluntária ao uso de uma competência que não desaparece, que pode ser reativada a qualquer momento, isso tudo comandado pela vontade do povo democraticamente apurada, parece-nos que seria perfeitamente legítima e não poderia, nem remotamente, ser inquinada de medida tendente a abolir a forma federativa de Estado. Com esse modelo, construído segundo os mais elevados cuidados para com os princípios institucionais que constituem as cláusulas pétreas de nosso sistema constitucional, parece-nos possível estender a ampliar a revolução tributária que propomos, sem o mais leve resquício de ofensa à nossa tradição federativa.
Uma emenda constitucional não poderia forçar os entes federados a abandonar as prerrogativas de sua autonomia tributária. Se aprovada, tal emenda configuraria o caso conhecido da "disposição constitucional inconstitucional'', arriscando-se a desabar ante o juízo de constitucionalidade que incumbe, em última instância, ao Supremo Tribunal Federal. Essa dificuldade, a nosso ver, poderia ser contornada mediante adesão voluntária dos entes federados, convalidada pelas respectivas populações democraticamente consultadas. Os entes federados, em bloco, renunciariam ao exercício de suas competências tributárias específicas, no todo ou em parte (por exemplo, na parte tocante à tributação do consumo, guardando a tributação da propriedade e as taxas de serviços), aderindo ao sistema do IMF federal, mediante incremento equivalente da alíquota do IMF. O resultado, equivalente às arrecadações renunciadas, seria repartido entre os entes federados segundo proporções idênticas às participações relativas que esses entes tinham antes na carga tributária bruta do País. Os critérios de repartição, para não ficarem excessivamente engessados ou congelados, poderiam atender a variáveis econômicas, geográficas e populacionais, devendo explicitar‑se em lei complementar específica, eis que a matéria é financeira e não tributária. Mas a adesão teria que ser coletiva e simultânea, sob pena de engendrarem‑se desequilíbrios, com uma parte dos entes federados financiando outras.
A já aludida sobretaxação de saques e depósitos em dinheiro vivo, mediante, digamos, uma alíquota duplicada, puniria, sem dúvida, a detenção de liquidez em espécie e os mercados marginais ao sistema bancário, representando um sensível estímulo à movimentação eletrônica de fundos.
Outras medidas deverão reforçar o cerco à clandestinidade, como a obrigatoriedade de emissão de cheque nominal, cruzado e não endossável, cuja burla devera ser desestimulada mediante o estabelecimento de sanções eficazes, como, por exemplo, a aplicação de uma multa ao emitente de cheque ao portador apresentado por qualquer pessoa a quem se pagaria automaticamente um prêmio. O legislador complementar deve elaborar um regramento que, evidentemente, respeite os quadros vigentes do Direito Comercial e da Convenção de Genebra.
Poderíamos também, na medida do possível, fazer condicionar o poder liberatório e a validade plena de transações à respectiva quitação por meio eletrônico via sistema bancário formal. São medidas de duplo impacto, tributário, asseguradoras da universalidade do imposto, e ao mesmo tempo, robustecedoras do nosso sistema financeiro institucional.
A incidência do IMF deverá resguardar toda e qualquer transação que signifique aluguel de dinheiro, qualquer aplicação financeira, inclusive operações de Bolsa, já que a tributação cumulativa do mercado financeiro representa encarecimento nefasto do custo do dinheiro. Essas operações devem escapar, portanto, à incidência cumulativa do IMF, propiciando uma capitalização mais robusta.
Imaginamos a criação de uma conta-de-trânsito, desdobramento de toda conta-corrente, por onde transitariam recursos migrando das contas-correntes para aplicações financeiras, sendo não tributáveis as movimentações efetuadas por intermédio dessas contas-espelho e das contas-correntes em direção a essas contas.
Já a saída dessas contas em retorno às contas-correntes, para emprego em consumo ou em investimentos não mobiliários, acarretaria a retenção do imposto, sobre os valores nominais totais, não importa se acrescidos de lucros ou diminuídos por prejuízos. É o conhecido princípio do diferimento da tributação da poupança ou do investimento financeiros ou mobiliários. O princípio não será privilégio dos fundos de pensão, mas deve beneficiar, isonomicamente, todas as variedades concorrentes de aplicação financeira ou mobiliária.
As transações entre essas contas e quaisquer aplicações financeiras ocorreriam livres de imposto. Migrações entre fundos de investimento, trocas de posição entre ativos mobiliários, não devem sofrer inibições tributárias. Também as movimentações puramente "técnicas" de dinheiro, entre instituições financeiras, operações interbancárias que não envolvam ganhos, não devem sofrer tributação.
Durante a fase de implantação do IMF, permanece tal e qual o sistema tributário atual para os demais entes federados, o mesmo acontecendo com as respectivas vinculações e com a discriminação de rendas em vigor. A continuidade do fluxo das transferências constitucionais estará expressamente assegurada e regulada em Lei Complementar.
Caberá ao legislador complementar, também, cuidar, no âmbito federal, do ajuste dos direitos e obrigações pendentes no momento em que a instauração da dupla IMF-CMF desalojar os tributos por ela substituídos, inclusive promovendo a substituição de fontes de financiamento (ou a solução de continuidade) de fundos, programas e projetos alimentados com recursos, benefícios ou renúncias decorrentes dos tributos revogados.
O sistema que propomos pretende liberar o contribuinte das distorções da pressão fiscal atualmente vigorante e dos abusos dos poderes tributantes e de seus aparelhos repressivos.
Antes da aprovação da Emenda Constitucional n.º 32, preconizávamos a alteração ao art. 62, excluindo a possibilidade de edição de Medida Provisória para efeito de instituição ou majoração de tributos, o que entendemos que se tornou desnecessário, já que o emendamento recentemente aprovado regulariza o uso das Medidas Provisórias e coloca um ponto final na era de abusos praticados pelos governantes por esse intermédio.
Estamos apresentando, paralelamente, Projeto de Lei Complementar que estatui um novo Código de Defesa do Contribuinte. Evitamos dispersar o foco desta Proposta de Emenda Constitucional com a introdução, deslocada, de novos supostos benefícios para os contribuintes, em coerência com o que argumentamos em toda essa justificação, uma vez que o foco se concentra, aqui, numa proposta limpa e enxuta do Imposto Único Federal .
Apenas não deixamos de propor, na regra da anterioridade, um requisito adicional de semestralidade, porque vislumbramos, no interstício mínimo semestral, uma manifestação de lealdade e respeito para com o contribuinte, que queremos conceber como componente essencial da figura do IUF. A lei que crie ou aumente imposto, além de ser publicada no exercício anterior ao da aplicação, não poderá aplicar-se antes de 6 meses decorridos da data da publicação.
Mas a proposição está dimensionada com prudência. Gostaríamos de estender a abrangência da semestralidade a todos os tributos, com exceção dos meramente regulatórios, mas preferimos deixá-la restrita aos impostos, respeitando o padrão adotado no texto vigente da Constituição, para não criar embaraços em relação a pequenos tributos que, por terem natureza contraprestacional, não precisam submeter-se a tal exigência. Deixamos também de propor a alteração do interstício nonagesimal vigente para as contribuições sociais, já bem absorvido pela sociedade, por idêntica razão.
Por fim, referendo popular será recomendado para validar o novo sistema tributário constitucional que sucederá ao presente, e desde então, sempre que for proposta criação ou majoração de tributos. Estaremos, assim, assegurando o cumprimento do requisito básico de convivência participativa, numa sociedade sadia, em regime de Estado Democrático de Direito.
FINALIZAÇÃO.
Trata-se de uma proposta audaciosa, inovadora, mas também inegavelmente viável e realista, cujo rico balanço de benefícios supera amplamente os poucos efeitos secundários eventualmente sujeitos a críticas, pelo que esperamos contar com o apoio necessário dos nobres Colegas Parlamentares.
Sala das Sessões, em de de 2001 .
Deputado Marcos
Cintra e outros
11534500-162