Países assimilam a necessidade de simplificação do sistema tributário e adotam alíquota única. Estônia deu início à experiência em 1994 substituindo três impostos sobre a renda e um sobre lucros por uma alíquota única sobre a renda.

Alíquota única avança na Europa

      

Matéria traduzida da revista The Economist e publicada no jornal Valor em 29 de abril de 2005

Um cobrador de impostos astuto, segundo Jean-Baptiste Colbert, tesoureiro de Luis XIV, depena o ganso de maneira a obter o maior número de penas com o menor número de silvos do animal. Tal arte se perdeu nos EUA. Nos dias precedentes a 15 de abril, prazo final para a apresentação das declarações de imposto de renda, os silvos eram mais audíveis do que nunca.

A Casa Branca alega estar dando ouvidos. Pouco após sua vitória nas eleições, o presidente George W. Bush formou uma equipe para aconselhá-lo em como reformar o sistema tributário.

A julgar pelas propostas que vem fazendo a essa equipe, Bush quer se livrar de alguns nós do código tributário que distorcem a poupança e desestimulam o trabalho, ao mesmo tempo que pretende manter as isenções tributárias para caridade e para a propriedade de residências.

Os americanos estão só falando sobre isso. Enquanto os americanos falam sobre mudanças, na Europa elas estão sendo feitas. Em 1994 a Estônia se tornou o primeiro país da Europa a introduzir o imposto único, substituindo três impostos sobre a renda pessoal e outro sobre os lucros corporativos, por um imposto único de 26%.

A Letônia e a Lituânia, dois países vizinhos da Estônia, rapidamente seguiram seu exemplo. Em 2001 a Rússia também mudou para um imposto único sobre a renda pessoal. Em 2004, a Eslováquia impôs uma taxa uniforme de 19% sobre o imposto de renda de pessoas física e jurídica, e estabeleceu a mesma taxa para o seu imposto sobre valor agregado. No total, oito países já seguiram a Estônia.

Será que os EUA conseguirão fazer o mesmo? O sistema tributário do país vem sendo debatido há anos. O secretário do Tesouro do governo Nixon queria um sistema que desse a impressão de que havia sido "desenhado por alguém com uma finalidade".

Justiça é o principal motivo que leva muitos países a imporem impostos múltiplos. No Canadá, Austrália e Europa, por exemplo, gêneros alimentícios de primeira necessidade são isentos de impostos sobre valor agregado, mas refeições servidas em restaurantes não.

Isso é bastante justo porque os mais pobres gastam uma maior parte de suas rendas com alimentos não-preparados. No entanto, também pode levar a coisas sem sentido. Jeffrey Owens e Stuart Hamilton, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), observam que o frango assado quente é taxado, mas o frango assado frio não.

Em Luxemburgo, o Fisco trabalha com não menos que 17 faixas de impostos diferentes, para garantir que cidadãos ricos paguem proporção maior de suas rendas do que os que não são tão ricos.

A tendência internacional, no entanto, está longe dessa variedade. Entre 2000 e 2003, segundo a OCDE, sete de seus membros (incluindo Luxemburgo) reduziram os número de faixas de impostos.

Um número menor de faixas tributárias é mais simples de ser administrado, mas a faixa única é a mais simples de todas.

A atratividade para os que ganham mais é óbvia. Mas a elegância administrativa desse sistema não aparece de imediato. Como cada dólar é tributado à mesma taxa, não importa para o Fisco quantos dólares estão indo para quem.

Assim, o Fisco poderia reter 20% da folha de pagamento de uma empresa sem precisar saber quanto cada um pagou. Mas acrescente um novo imposto, ou uma isenção pessoal, e o Fisco precisa descobrir quanto dinheiro está indo para cada faixa de tributação, antes de ter certeza de que está coletando a quantia certa da pessoa certa.

Nos EUA, por exemplo, o Fisco precisa taxar os salários de 130 milhões de trabalhadores ou mais, ao invés de simplesmente taxar as folhas de pagamento de cerca de 8 milhões de empresas.

Quanta legitimidade é ganha com toda essa complexidade extra? Surpreendentemente pouca, sugerem Owens e Hamilton. Na Nova Zelândia, só 10% dos lares mais ricos pagam muito mais impostos sob a tabela de imposto de renda progressiva do país do que pagariam sob um imposto único de 25%. A maioria da redistribuição no país ocorre no outro lado do livro-razão do governo, gastando-se mais dinheiro com as pessoas pobres.

Para o leigo, o imposto único significa um imposto só sobre a renda. Mas uma pessoa que entende este imposto pode distinguir variedades diferentes. Nos EUA, o imposto único é associado a uma proposta apresentada por Robert Hall e Alvin Rabushka, dois economistas da Hoover Institution.

O imposto dos dois, que incide sobre empresas e lares, e permite uma isenção pessoal, é elaborado para não taxar a poupança. Assim, ele se assemelha mais a um imposto sobre o consumo, como o imposto sobre valor agregado, do que a um imposto sobre a renda tradicional, que normalmente também é coletado sobre os retornos obtidos com a poupança, como os juros e dividendos.

A Eslováquia, que taxa lucros de empresas, mas não os dividendos que distribuem, talvez seja a que chega mais perto desse modelo.

Os impostos únicos também não são sinônimos de impostos baixos. Mas, certamente, a maioria dos países vêm reduzindo seus impostos na medida em que os nivelam. Em 1994, o principal tributo da Ucrânia atingia o patamar estratosférico de 90%, antes de ser reduzido, em estágios, para a atual taxa única de 13%. Mas a taxa nivelada de 33% da Lituânia é muito elevada para alguns americanos conservadores.

Mesmo assim, o exemplo da Lituânia poderá tornar os impostos únicos mais palatáveis para os social-democratas da Europa ocidental. Miguel Sebastian, um consultor econômico do governo socialista da Espanha, vem defendendo (até agora praticamente em vão) um imposto único de 30% sobre as rendas dos espanhóis.

No ano passado, um grupo de acadêmicos formado pelo Ministério das Finanças da Alemanha também propôs um imposto único de 30% sobre todas as rendas pessoais e corporativas.

Os impostos únicos diferem em alcance e altitude. Desde 2001 a Rússia impõe um imposto único de 13% sobre todas as rendas pessoais. Mas o país tem uma taxa diferente para os lucros corporativos: 35% na época da reforma de 2001. O imposto único da Eslováquia, por outro lado, cobre a renda pessoal e a corporativa, como o imposto sobre valor agregado.

Tributar salários e lucros à mesma taxa desencoraja uma forma óbvia de "arbitragem tributária". Por exemplo, era muito comum que os assalariados da Eslováquia se declarassem auto-empregados, embora continuassem trabalhando para a mesma companhia. Seus salários, então, seriam taxados como lucros. E não apenas isso: o almoço dessas pessoas podia ser lançado como despesa.

Infelizmente, o purismo fiscal da Eslováquia é de certa forma adulterado por um pesado imposto sobre as folhas de pagamento. As contribuições para a Previdência Social dos empregados e empregadores somaram, juntas, quase metade da renda do trabalho em 2004.

Uma vez que esse fardo recai sobre os ganhos obtidos com o trabalho, e não com o capital, ele incentiva os eslovacos a converter um no outro, declarando-se sub-empreiteiros auto-empregados. Isso também pode levar alguma atividade econômica para a clandestinidade, onde a Previdência Social não pode encontrá-la.

Na ocasião dessa reforma, a Estônia também tributou o capital e o trabalho à mesma taxa. Depois de 2000, porém, o país optou por não taxar os lucros até que eles sejam distribuídos para os acionistas na forma de dividendos.

Isso dá às empresas um incentivo para reter seus lucros e reinvesti-los. Na verdade, muito pouco da carga tributária da Estônia recai diretamente sobre as empresas: os impostos corporativos responderam por apenas 3,6% das receitas totais com impostos de 2003.

A economia da Estônia vem crescendo bastante desde a reforma de 1994. O crescimento atingiu dois dígitos em 1997 e desde então se estabeleceu em cerca de 6% ao ano, depois de uma queda na virada do século.

Revogar os altos impostos cobrados dos ricos não corroeu a base tributária do país, conforme alguns temiam. Em 1993, as receitas gerais do governo eram equivalentes a 39,4% do PIB; em 2002, elas estavam em 39,6%. A Estônia agora planeja reduzir seu imposto único de 26% para 20% até 2007.

Mas qual é a contribuição do imposto de renda único da Estônia para as vigorosas receitas do país? Provavelmente menos do que é freqüentemente alardeado. Em 1993, um ano antes da reforma, as múltiplas faixas de imposto de renda da Estônia foram responsáveis pela captação de receitas equivalentes a 8,2% do PIB.

Em 2002, seu imposto de renda único captou receitas correspondentes a apenas 7,2% do PIB. Na verdade, o imposto de renda único, que provocou tanta animação fora do país, parece estar carregando menos peso que o antiquado imposto sobre valor agregado da Estônia, que levantou 9,4% do PIB em receitas em 2002.

O imposto sobre o valor agregado é, certamente, o mais nivelado de todos. Ele coleta uma taxa uniforme sobre os produtos que as pessoas compram, impondo um corte constante no dinheiro quando ele é gasto, em oposição a quando ele é ganho.

O imposto sobre valor agregado da Estônia também é bastante amplo, deixando um número relativamente pequeno de isenções.

O mesmo pode ser dito da Eslováquia. A 19%, o país tem uma taxa sobre a renda e os ganhos corporativos baixa, mas possui um dos maiores impostos sobre valor agregado da Europa. Pode ser esse alto imposto sobre o valor agregado, e não o nivelamento dos outros impostos, que sustentará as receitas do governo no futuro.

A recuperação mais admirável nas receitas de um governo foi na Rússia. Antes da reorganização tributária de 2001, o governo federal perdia rapidamente seu poder de coletar impostos. Clifford Gaddy e William Gale, da Brookings Institution, relatam que os impostos atrasados respondiam por 34% da arrecadação em 1997.

Em 1998, as receitas federais tinham caído para apenas 12,4% do PIB, deixando o governo incapaz de pagar seus credores. Investigadores nomeados pelo presidente revelaram que as maiores empresas da Rússia ignoravam 29% de seus impostos e pagavam outros 63% em espécie, com bens e serviços que o governo podia ou não querer. Um exemplo: ao invés dos US$ 80 mil em impostos que uma companhia devia, ela ofereceria ao governo dez toneladas de produtos químicos tóxicos.

Em janeiro de 2001, a Rússia nivelou e ampliou o imposto de renda, agrupando as faixas de 12%, 20% e 30% em uma única de 13%. O Estado também reteve impostos na fonte, identificou os contribuintes por números e fez auditorias em suspeitos de sonegação. Gaddy e Gale notam que nenhum sistema tributário pode esperar conseguir muita arrecadação sem esses instrumentos rudimentares de fiscalização tributária.

Como as receitas responderam? Um ano após a reforma, o imposto de renda sobre a pessoa física estava captando quase 26% mais em receitas, em termos reais. Parte disso se deveu a uma recuperação da economia: os salários reais aumentaram 12% naquele ano e a mordida de todos os impostos, nivelados ou não, conseqüentemente foi maior. Mas a injeção de rublos na economia, encorajada pelo imposto nivelado, proporcionou uma sustentação maior.

Um estudo cuidadoso feito por dois economistas do FMI, Anna Ivanova e Michael Keen, junto com Alexander Klemm, do Institute of Fiscal Studies de Londres, tentou desvendar as causas dessa grata surpresa fiscal. Eles encontraram poucas evidências de que os russos, livres do jugo da tributação progressiva, subitamente começaram a trabalhar mais. Talvez isso não seja surpreendente, uma vez que a reforma russa na verdade elevou a carga tributária de muitos lares que antes se enquadravam na faixa dos 12%.

Eles constataram, no entanto, um notável aumento de aquiescência com as autoridades tributárias. No ano anterior ao imposto único, os russos que se encontravam nas duas faixas mais altas de pagamento declararam apenas 52% de suas rendas ao Fisco. Em 2001, depois de cair para a faixa geral de 13%, esses mesmos lares declararam 68% de suas rendas.

Muitos defensores do imposto único, especialmente nos EUA, argumentam que ele melhora o incentivo ao trabalho. Um imposto de renda progressivo, afirmam eles, desestimula o esforço extra da parcela da sociedade que é mais bem paga.

Mas a experiência da Rússia sugere que a principal virtude do imposto único é sua simplicidade. As receitas do governo não cresceram porque os russos resolveram trabalhar mais. Ao invés disso, o sistema tributário da Rússia ficou mais fácil de ser administrado.

Os EUA não são a Rússia. O país possui um sistema tributário que funciona, embora canhestramente, de modo que o país tem algo a perder se quiser começar tudo de novo. Mas os ganhos potenciais não são de se negligenciar.

Em um ano típico, o Fisco americano estima que para cada dólar coletado, outros 19 ou 20 centavos de dólar lhe são devidos, mas não são pagos. Essa diferença chegou a algo entre US$ 312 bilhões e US$ 353 bilhões em 2001. Pequenas empresas não declaram cerca de 30% de seus lucros. Babás e jardineiros não declaram cerca de 80% de suas rendas, afirma o Fisco.

Em parte, o sistema tributário é oneroso porque as pessoas sonegam. Cada brecha descoberta precisa ser eliminada. Cada ponto nebuloso precisa ser aperfeiçoado.

Mas Owens e Hamilton temem que os coletores de impostos e os sonegadores estejam engalfinhados em uma "corrida armamentista" mutuamente destrutiva. O código torna-se mais complexo por causa das táticas que surgem para burlá-lo. Então, mais pessoas tentam fugir dos impostos. Portanto, a melhor maneira de evitar a sonegação é a simplicidade.

O país foi fundado na esteira de uma revolta tributária. O que a maioria dos americanos se esquece é que a chamada "Festa do chá de Boston", um ataque à carga de navios britânicos ancorados no porto de Boston, não foi provocada por um aumento dos impostos.

Os britânicos tinham, na verdade, reduzido os impostos sobre o chá, eliminando os intermediários comerciais. Não é demais sugerir que a revolução americana foi provocada por uma reforma tributária simplificadora. Bush deve esperar que suas próprias reformas, se é que elas vão ver a luz do dia, encontrem uma menor resistência.

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