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  • Marcos Cintra - Folha de S.Paulo

PPP e a crise do setor público


1) Concomitantemente à queda vertiginosa da inflação nos anos 90, e como resultado da política que levou a ela, o Brasil viu sua dívida pública atingir níveis preocupantes. O elevado custo do endividamento gerou forte pressão fiscal, e a carga de impostos disparou. A rigidez orçamentária sobre os três níveis de governo tornou-se severa com as crescentes metas de superávit primário e com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000. ​ A combinação do elevado custo do endividamento com as imposições da LRF e das metas fiscais, associada às despesas legais vinculadas à educação e à saúde, gerou um quadro financeiro extremamente grave para o poder público. A disponibilidade de recursos orçamentários para investimentos secou dramaticamente. ​ 2) A retomada do crescimento da economia em 2004 chamou atenção para a necessidade de investimentos na expansão e na recuperação da base produtiva do país. A carência e a deterioração das matrizes de energia e transporte e dos sistemas de armazenagem e irrigação colocam em jogo o crescimento da economia, até mesmo nos setores mais dinâmicos, como a agroindústria. Esse gargalo pode fazer abortar o atual processo de crescimento, trazendo de volta a inflação e comprometendo a competitividade da produção nacional. ​ Segundo a Abdib (Associação Brasileira de Infra-Estrutura e Indústrias de Base), metade dos 57 mil quilômetros da malha rodoviária encontra-se em péssimo estado de conservação. Um passeio pelas principais metrópoles do país, como São Paulo, mostra que o mesmo ocorre com o leito carroçável urbano. A necessidade de recursos para investimentos em infra-estrutura no país é estimada em US$ 20 bilhões por ano. ​ Vale apontar que a carência de recursos não se limita apenas às necessidades de infra-estrutura. A deterioração dos serviços públicos, sobretudo nas áreas de educação, saúde e segurança, atinge níveis alarmantes. ​ Um aspecto importante a destacar no tocante aos serviços públicos é que, além da enorme demanda existente, fruto da crise socioeconômica dos últimos anos, sua oferta ocorre a custos elevados, por conta do ritmo mais lento de ganhos de produtividade no setor público comparativamente ao privado. ​ Em suma, o país chegou a um estágio caracterizado por uma enorme demanda por investimentos em infra-estrutura e serviços públicos ante a orçamentos dramaticamente restritos. Não há mais espaço para impor maior carga de impostos ao contribuinte, e a margem de endividamento encontra-se no limite. ​ 3) As concessões e licitações, utilizadas para prover bens e serviços públicos, são regidas por legislação antiquada, ultrapassada, burocratizante e altamente custosa, tanto em termos financeiros como em lapsos de tempo incompatíveis com as necessidades de urgente recuperação da infra-estrutura e da qualidade dos serviços públicos no Brasil. ​ O Estado brasileiro acha-se inchado, modorrento, ineficiente e altamente custoso. ​ A busca de solução para esse problema passa pela emergência de um novo padrão de relacionamento entre o poder público e o setor privado. Os agentes públicos acham-se impossibilitados de prover, com qualidade e em quantidade necessárias, serviços e bens tidos como de sua exclusiva competência. Por outro lado, há capacidade empresarial e financeira ansiosa por oportunidades de negócios. Vale a tese de Vilfredo Pareto, segundo a qual as transações entre dois agentes econômicos ocorrem quando ambos satisfazem seus interesses. A sociedade precisa instituir meios que favoreçam um ambiente cooperativo entre eles. ​ 4) As parcerias entre agentes públicos e privados são praticadas em diversos países da Europa e no Japão, mas foi no Reino Unido que essas ações obtiveram destaque e onde, entre 1992 e 2002, os investimentos patrocinados pelas tais parcerias somaram US$ 54 bilhões, para projetos nas áreas de transportes, saúde, educação e defesa. ​ No Brasil, desde 2003 tramita no Congresso Nacional o projeto de lei 2.546/03, que cria a PPP (Parceria Público-Privada). O debate, como era de esperar, foi carregado de interesses de natureza política, mas suscitou também questões relevantes envolvendo aspectos jurídicos. ​ É compreensível que um mecanismo de tamanha magnitude como a PPP gere preocupações relacionadas às leis que regem as concessões e licitações e à LRF. Isso decorre até da necessidade de criar uma estrutura jurídica e institucional que proporcione transparência para a sociedade, segurança para os agentes privado e público e que preserve a indispensável disciplina fiscal. ​ Contudo é de lamentar que, no processo de negociação entre governo e oposição, no Senado, o projeto venha a sofrer mudanças que comprometam sua aplicação. ​ 5) A proposta de bloquear transferências para os Estados que excederem o limite de 1% de suas receitas líquidas nos projetos de PPP consiste numa amarra que restringe a plena utilização das parcerias. Cogitou-se ainda a necessidade de análise prévia da STN (Secretaria do Tesouro Nacional) para cada projeto de PPP, proposta reduzida apenas à necessidade de informar anualmente tais projetos. Manter a necessidade de tutela da STN às PPPs não faz sentido quando se busca um instrumento ágil e moderno. ​ A excessiva preocupação com a LRF pode dar origem a uma estrutura burocratizada que limitaria desnecessariamente o potencial da PPP. Ao que tudo indica, a responsabilidade fiscal é um valor que felizmente está solidificado na administração pública brasileira e que vem sendo cobrado pelos eleitores em suas escolhas. Estados e municípios promoveram fortes ajustes em suas contas por conta da LRF, e hoje, entre as grandes cidades, apenas São Paulo, além dos Estados do Rio Grande do Sul, de São Paulo, de Alagoas, de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, estão desenquadrados dos ditames da lei. ​ Não é justo que prefeitos e governadores que empreenderam um esforço fiscal descomunal sofram restrições com o engessamento das PPPs por força dos problemas gerados fora de seus respectivos âmbitos de atuação. Isso atrasa a recuperação do setor público brasileiro e inviabiliza a retomada sustentada do crescimento econômico. É importante lembrar que a Lei de Crimes Fiscais, criada em 2000, pune severamente administradores que não atentam para as exigências da disciplina fiscal. ​ 6) A regulamentação da PPP exige uma posição mental que fuja ao vício burocrático, tão comum em nosso país. Não há como esperar sucesso em uma empreitada de modernização da máquina pública se se aborda tal empreendimento com a mentalidade tacanha, autoritária e centralizadora que sempre marcou os burocratas brasilienses. Há que soltar as amarras paralisantes da burocracia estéril e esperar que, por meio de investimentos pesados em educação, o eleitor e a opinião pública transformem-se nos mais rigorosos e implacáveis julgadores da eficiência e dos limites da atuação pública.

MARCOS CINTRA, doutor em economia pela Universidade Harvard (EUA), professor titular e vice-presidente da Fundação Getulio Vargas.

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