Observatório da Reforma Tributária
Grupo independente formado por professores e pesquisadores associados à Fundação Getulio Vargas (FGV) e ao Instituto de Direito Público (IDP), para a discussão dos caminhos que a agenda de reforma tributária vem tomando no Brasil. Suas opiniões não expressam a visão de suas instituições.
CAMINHOS PARA A REFORMA TRIBUTÁRIA
ONDE ESTAMOS, O QUE QUEREMOS E QUAL É O CAMINHO
PARA AVANÇAR NA DIREÇÃO DESEJADA
Fernando Rezende (Coordenação)
Everardo Maciel
José Roberto Afonso
Márcio Holland
Marcos Cintra
Tathiane Piscitelli
Vagner Ardeo
Versão: 16/09/2020
APRESENTAÇÃO
Este texto é o resultado do trabalho coletivo de um grupo de professores e pesquisadores, que se reuniram em um debate voltado para a análise das principais propostas de reforma tributária, que tramitam no Congresso Nacional, com o intuito de averiguar se foram tomados os cuidados necessários na sua formulação, tendo em vista alcançar os resultados que a sociedade brasileira espera de um empreendimento dessa envergadura.
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Ele é subscrito por todos os que participaram desses debates, promovido por Fernando Rezende (FGV) e contou com a participação dos seguintes profissionais, a maioria deles com longa experiência e atuação nessa área: Everardo Maciel (ExSecretário da RFB e Professor no IDP), José Roberto Afonso (Professor no IDP), Marcos Cintra (Ex-Secretário da RFB e Professor na FGV), Márcio Holland (Ex-Secretário de Política Econômica e Professor na FGV EESP), Tathiane Piscitelli (Professora na FGV
Direito) e Vagner Ardeo (Pesquisador na FGV IBRE).
O objetivo deste trabalho não é apresentar propostas, mas questionar os fundamentos das proposições apresentadas, notadamente a consistência entre os objetivos anunciados e as soluções preconizadas, visando subsidiar o indispensável debate político no trato desse relevante tema, tendo em vista revelar quão longe elas estão daquilo que é apregoado.
Optou-se por dividir o texto em duas partes: na primeira, expõe-se a visão dos signatários sobre os cuidados que deveriam ser observados na concepção de reformas tributárias, confrontando-se o que está sendo anunciado com a percepção do grupo e, assim, subsidiar um debate público que ultrapasse uma mera discussão sobre ganhos e perdas setoriais no curto prazo e passe a considerar questões fundamentais sobre o futuro do País e de sua população.
(...)
Download: Publicação completa (PDF).
ATENÇÃO! O QUE ESTÁ SOBRE A MESA NÃO É O QUE DIZEM
Fernando Rezende
Diagnóstico
Antes de apresentar uma proposta é importante fazer um estudo detalhado da situação, para identificar os problemas que precisam ser solucionados, de modo a expô-los objetivamente para justificar a proposta que for apresentada. Mudanças radicais na economia e na sociedade nos últimos tempos afetaram a forma como são apurados, devidos e recolhidos os tributos. Por isso é, condição prévia para discutir uma reforma apresentar um detalhado diagnóstico da situação para identificar os problemas, e isso exige acesso e conhecimento a dados consistentes e atualizados.
A justificativa de qualquer proposta de reforma deve ser embasada em argumentos sólidos, e quando for necessário, em análises consistentes e insusceptíveis de dúvidas, evidenciando os impactos sobre o crescimento econômico, os preços e o emprego, e sobre o tamanho e a repartição setorial da carga tributária, assim como os cálculos que informaram o dimensionamento das alíquotas. Será um salto no escuro discutir e aprovar algum projeto de reforma sem a mínima avaliação das simulações de seus impactos.
A adequada formulação dos problemas permite eleger os que devem merecer atenção prioritária no debate nacional e, desse modo, subsidiar a escolha daqueles que são a fonte principal das dificuldades enfrentadas, no âmbito tributário, pelo País e sua população e cuja remoção concorreria para melhorar o desempenho da economia e trazer maiores benefícios para seus habitantes, com menores custos para os contribuintes e as administrações fiscais.
Ao longo do tempo, os problemas que qualquer regime tributário acumula, sofrem a influência de vários fatores que surgem com mudanças na economia e na forma como a organização da atividade econômica é afetada por essas mudanças.
Assim como na natureza, as espécies tributárias se transformam por mudanças no ambiente que as circundam, fazendo com que os dogmas que predominaram no passado não possam servir de base para o desenho de uma reforma para o futuro. Por isso mesmo é importante evitar amplas mudanças constitucionais que aumentem a rigidez das regras e acabem aumentando os problemas adiante. Nenhuma outra Constituição no mundo tem tanta matéria tributária no texto constitucional. Não há por que acrescentar ainda mais detalhes, como ter uma proposta de emenda com dezenas de páginas para tratar de um único tributo.
Dois princípios são, portanto, fundamentais num contexto de mudanças: flexibilidade e gradualismo.
Quanto maior for a rigidez que resulta da amplitude e dos detalhes introduzidos no texto constitucional, maior é a busca de alternativas para contornar as dificuldades que os pequenos contribuintes enfrentam para lidar com a situação e maior o estímulo para que os maiores contribuintes recorram a especialistas para evitar, reduzir ou postergar o cumprimento da obrigação tributária, por meio do planejamento tributário abusivo. Ironicamente, quanto mais textos se insere na Constituição, no afã de assegurar maior eficiência na cobrança dos tributos, aumenta a possibilidade se arrastar até a última instância judicial questionamentos e dúvidas. Nunca o Supremo Tribunal Federal decidiu tantas ações sobre a política e a arrecadação tributária quanto nos últimos anos, o que gera reclamações a respeito intervencionismo do Judiciário, ignorando que isso decorre da constitucionalização excessiva dos tributos.
Dessa forma, as ações de contribuintes e dos administradores entram em choque. Administradores buscam resolver os problemas pela via do maior aperto nas medidas de controle, aumentando a burocracia e multiplicando os custos de conformidade, transformando as obrigações acessórias em uma questão principal.
De outro lado, contribuintes, especialmente em conjuntura econômica desfavorável, buscam meios de contornar a pressão fiscal, valendo-se desde a construção de teses jurídicas até mesmo o planejamento tributário abusivo, que explora brechas na legislação, daí passando à sonegação de índole criminosa.
Essas circunstâncias geram um clima propício para apresentação de emendas constitucionais, que findam por criar problemas sem necessariamente resolver os atuais.
Propostas e Paradigmas
As transformações, que surgem com as mudanças que as inovações tecnológicas provocam no modelo de organização da atividade produtiva suscitam o questionamento dos paradigmas que orientaram o desenho de reformas no passado, que não podem ser adotados, acriticamente como axiomas, para o desenho de uma reforma tributária no século XXI.
Como assinala Marcos Cintra, com as mudanças em curso, administradores tributários são confrontados com sérios problemas de identificação seja dos fatos geradores, seja dos sujeitos passivos das obrigações tributárias. Elementos informativos essenciais como quem? quando? quanto? e onde? tão necessários para a tipificação dos fatos geradores tributários convencionais se embaralham fática e burocraticamente em novas formatações de produção e trocas, gerando enorme potencial para a explosão de contencioso e aumento dos custos de transação.
A tecnologia digital não penetrou no âmago do pensamento tributário convencional e nem influenciou o surgimento de conceitos melhor adaptados ao mundo moderno como a desmaterialização do valor, o desaparecimento das barreiras nacionais e a perda da capacidade de administração tributária dos Estados nacionais. Nesse contexto é necessário questionar a visão convencional que prega que o IVA é uma forma de tributação que não provoca distorções nos preços relativos e, portanto, garante neutralidade na atividade produtiva transferindo a incidência total do imposto ao consumidor.
O segundo questionamento se refere à cumulatividade. Os alicerces econômicos que sustentavam esse princípio são abalados pelo avanço da revolução digital na economia, pois ele tinha como objetivo garantir a eficiência econômica dos tributos, isto é, prevenir distorções nas decisões de alocação de recursos na economia. Resta perquirir sua importância nos novos modelos de organização dos negócios que surgem com a incorporação de novas tecnologias ao processo de produção e circulação de mercadorias e serviços.
O petróleo será substituído pelos dados como elemento central da nova economia, e o pior é que muito dessa riqueza não é tangível e regionalizada, o que criará novos e tremendos desafios para a política e a administração tributárias.
Durante o predomínio da economia industrial, a imagem de uma cadeia produtiva poderia ser associada a uma longa ferrovia que percorria milhares de quilômetros de distância com várias e demoradas paradas no meio do caminho até chegar ao destino.
Em decorrência do avanço da revolução digital, a nova imagem poderia ser associada a uma roda-viva, que não gira sempre no mesmo sentido, não segue padrão predefinido e não está fisicamente localizada.
Com a mudança no modelo, cabe perguntar o que significa cumulatividade? Na ferrovia, o valor agregado ao produto crescia à medida que o trem se aproximava da parada final e o maior valor era acrescido nas últimas etapas desse processo. Portanto, o crédito do imposto gerado nas etapas anteriores poderia ser inteiramente aproveitado, garantindo o resultado esperado.
Na roda viva ocorre o oposto, a parcela mais importante do valor ocorre quando a roda começa a girar, diminuindo rapidamente até ela completar a volta e parar, tornando irrelevante o efeito da cumulatividade. Ademais, como ela não está fisicamente localizada, qual é a referência para identificar a origem e o destino de uma determinada transação?
E como aferir a progressividade? A referência para observar esse quesito é uma rodovia de mão dupla, comparando o fluxo dos veículos que adentram o portão da Tesouraria, trazendo os recursos coletados pelo Estado, com o destino daqueles que saem, isto é, de onde vêm e para vão. Em outras palavras, a progressividade é mais eficaz quando se faz por meio do gasto público.
Esse ponto foi destacado por dois importantes estudiosos do tema, professora Rita de La Feria e o Professor Sijbren Cnossen num evento recente promovido pela ABDF. Ambos destacaram em suas apresentações a “moderna abordagem” à questão da progressividade, que destaca a necessidade de mirar quem se beneficia dos gastos, resumida na frase de Nora Lustig (2017): “Efficient regressive taxes (such as the VAT) when combined with generous well-targeted transfers can result in a net fiscal system that is equalizing.”
Por conseguinte, a progressividade na arrecadação pode ser mais do que anulada se a parcela da população com maior renda é a que mais se beneficia das despesas públicas.
Território e Federação
Outra afirmação que carece de fundamento e é repetida à exaustão nos debates sobre o IVA é a de que não existem problemas para aplicar o princípio do destino na tributação do consumo em regimes federativos, para garantir a eficiência econômica desse tributo. No citado evento, o Professor José Manuel Amudi, da Universidade Complutense de Madrid, explorou as dificuldades que a União Europeia enfrenta para atender a esse princípio.
Ao chamar atenção para o tamanho desse problema, o referido professor alertou: “A pesar de su aparente simplicidad, estas reglas generan importantes incertidumbres, lo que há dado lugar a que la Comisión Europea haya publicado un documento aclaratorio de 92 páginas“. Tudo isso para orientar os países na aplicação das regras a serem adotadas para atender àquele princípio.
Na prática, é impossível adotar um figurino único que possa servir às distintas conformações dos países que adotam este regime.
Cada país exibe traços distintos herdados da sua cultura e da sua história, assim como do regime político e do tamanho do território. A maioria das federações adota o regime parlamentarista e, nas que detêm grande território, apenas os Estados Unidos, Brasil, México e Argentina optaram pelo regime presidencialista.
A aplicação do princípio do destino depende da importância das bases tributárias atribuídas aos entes federados e do grau de autonomia que eles dispõem para regular a tributação dessas bases e definir suas alíquotas. Embora a União Europeia (EU) não seja formalmente uma federação, ela representa o caso extremo para demonstrar a inviabilidade da aplicação do princípio do destino na tributação do consumo com o advento da revolução digital. E a explicação é muito simples. O IVA europeu congrega Estados independentes, cuja diversidade cresceu à medida que foram incorporados novos membros.
Em um universo de países muito distintos do ponto de vista cultural, econômico, geográfico, político e social, é praticamente impossível estabelecer um consenso sobre as regras a serem aplicadas para que o destino seja corretamente identificado.
A questão central é o fato de que o território de uma determinada jurisdição deixa de ser uma referência para a identificação do destino de uma determinada transação. Não só no caso de transações de bens digitais, mas também em transações com bens materiais feitas por meio de plataformas digitais.
O caso da UE é uma boa referência para contestar a enfática afirmação de que não há problemas para aplicar aquele princípio do Brasil.
Convém ressaltar que o Brasil também é um caso singular de federação em que os governos locais detêm plena autonomia política para administrar suas bases tributárias e, portanto, é praticamente impossível impor uma regra que possa servir a todos.
Mesmo que fosse adotado um regime centralizado para arrecadar e repartir o produto da arrecadação, não há como viabilizar essa pretensão sem extinguir ou ao menos mitigar a autonomia de Estados e Municípios.
Ainda assim, não seria possível adotar um procedimento único para identificar a localização do consumidor. Nenhuma das regras propostas na UE seria aplicável num contexto onde não há limitações à circulação de pessoas num espaço metropolitano ou entre os Estados.
Fala-se muito nos debates atuais sobre a possibilidade de o Brasil adotar um IVA Dual conforme denominação aplicada ao modelo adotado pelo Canadá No mesmo evento da ABDF, o Professor Richard Bird destacou que as negociações conduzidas pelo governo federal canadense para harmonizar o regime tributário transcorreram durante 25 anos sem que de fato chegassem a um modelo único para isso apesar dos esforços e dos recursos aplicados pelo governo federal.
Em suma, não há um figurino único que sirva a todos e nem um modelo ideal a ser adotado.
O Processo
A diversidade de questões e de conflitos envolvidos em qualquer projeto de reforma não recomenda a apresentação de um modelo pronto e acabado, isto é, o encaminhamento ao Congresso Nacional de uma ampla e minuciosa proposta para implantar de uma só vez um regime tributário inteiramente novo em substituição ao que vige no momento, especialmente no contexto de uma crise global como a gerada pela covid-19.
Nesse sentido, o desenho de um novo edifício tributário poderia seguir as etapas adotadas por uma competente equipe de arquitetos para desenhar um novo e moderno edifício.
Como na arquitetura, é preciso desenhar, com cuidado, o prédio a ser construído e selecionar os materiais a serem aplicados para garantir a estabilidade e a solidez do prédio, bem como a funcionalidade para o uso a que se destina, é fundamental, antes de começar a obra, examinar com cuidado o terreno em que o edifício tributário vai ser construído, por meio de um acurado diagnóstico.
Isso foi feito durante os trabalhados de preparação do edifício tributário desenhado em 1963 e construído em 1965. Embora ousado, o desenho da época era marcado por princípios de solidez, simplicidade, flexibilidade e modernidade. A solidez da estrutura se assentava em quatro pilares que asseguravam o equilíbrio da construção: espaço suficiente para que todas as responsabilidades do Estado fossem atendidas; ocupação condizente com as responsabilidades dos entes federados; flexibilidade para que as divisórias internas pudessem se adaptar a mudanças nas circunstâncias e modernidade no desenho do prédio.
Antes de concluir o desenho, foram contratados especialistas (inclusive estrangeiros) para explorar, em profundidade, as características do terreno em que a obra seria edificada, tendo em vista dispor do conhecimento necessário para eliminar distorções e garantir que a execução da obra obedecesse aos princípios adotados.
Essa metáfora destaca os cuidados que devem ser adotados no desenho e na construção de um novo edifício tributário que ostente simplicidade, flexibilidade, funcionalidade, solidez e modernidade.
Simplicidade é importante, mas não pode ser vista como é um objetivo em si mesmo. O que parece ser simples para quem conhece o que está sendo apresentado pode ser complexo para quem não conhece o assunto. E isto se aplica a qualquer área do conhecimento.
Para ser simples é indispensável flexibilidade para adaptar-se a visões distintas, garantir solidez, sem perder de vista a modernidade.
Simplicidade não é sinônimo de simplismo e complexidade não pode ser medida com base apenas na existência de múltiplos tributos e no tempo que os contribuintes despendem para pagar os impostos.
Na época das inovações tecnológicas, isso é uma verdade cada vez evidente. A inovação pode gerar complexidade para muitos e simplicidade para poucos. Modernidade não significa complexidade, ao contrário pode ser uma maneira mais eficaz de adotar a simplicidade por meio da flexibilidade.
O rigor
A redação da proposta de texto constitucional deve ser feita com o máximo de rigor e concisão para evitar uma grande amplitude interpretativa.
É preciso cuidado para incorporar princípios e conceitos econômicos no capítulo que aborda o sistema tributário, para evitar a adoção de termos que venham a ser uma fonte inesgotável de conflitos.
Quem vai interpretar as regras são os advogados especializados em direito tributário. E quem vai decidir sobre quem tem razão são os juízes. Portanto, se o rigor não for aplicado, elas serão fonte inesgotável de litígios. Não cumulatividade, por exemplo, não é um termo juridicamente inequívoco. Sua inclusão no texto constitucional é desaconselhável.