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  • Marcos Cintra

Observatório da Reforma Tributária

Grupo independente formado por professores e pesquisadores associados à Fundação Getulio Vargas (FGV) e ao Instituto de Direito Público (IDP), para a discussão dos caminhos que a agenda de reforma tributária vem tomando no Brasil. Suas opiniões não expressam a visão de suas instituições.


CAMINHOS PARA A REFORMA TRIBUTÁRIA


ONDE ESTAMOS, O QUE QUEREMOS E QUAL É O CAMINHO

PARA AVANÇAR NA DIREÇÃO DESEJADA


Fernando Rezende (Coordenação)

Everardo Maciel

José Roberto Afonso

Márcio Holland

Marcos Cintra

Tathiane Piscitelli

Vagner Ardeo


Versão: 16/09/2020


APRESENTAÇÃO


Este texto é o resultado do trabalho coletivo de um grupo de professores e pesquisadores, que se reuniram em um debate voltado para a análise das principais propostas de reforma tributária, que tramitam no Congresso Nacional, com o intuito de averiguar se foram tomados os cuidados necessários na sua formulação, tendo em vista alcançar os resultados que a sociedade brasileira espera de um empreendimento dessa envergadura.

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Ele é subscrito por todos os que participaram desses debates, promovido por Fernando Rezende (FGV) e contou com a participação dos seguintes profissionais, a maioria deles com longa experiência e atuação nessa área: Everardo Maciel (ExSecretário da RFB e Professor no IDP), José Roberto Afonso (Professor no IDP), Marcos Cintra (Ex-Secretário da RFB e Professor na FGV), Márcio Holland (Ex-Secretário de Política Econômica e Professor na FGV EESP), Tathiane Piscitelli (Professora na FGV

Direito) e Vagner Ardeo (Pesquisador na FGV IBRE).


O objetivo deste trabalho não é apresentar propostas, mas questionar os fundamentos das proposições apresentadas, notadamente a consistência entre os objetivos anunciados e as soluções preconizadas, visando subsidiar o indispensável debate político no trato desse relevante tema, tendo em vista revelar quão longe elas estão daquilo que é apregoado.


Optou-se por dividir o texto em duas partes: na primeira, expõe-se a visão dos signatários sobre os cuidados que deveriam ser observados na concepção de reformas tributárias, confrontando-se o que está sendo anunciado com a percepção do grupo e, assim, subsidiar um debate público que ultrapasse uma mera discussão sobre ganhos e perdas setoriais no curto prazo e passe a considerar questões fundamentais sobre o futuro do País e de sua população.


(...)

Download: Publicação completa (PDF).


ATENÇÃO! O QUE ESTÁ SOBRE A MESA NÃO É O QUE DIZEM


Fernando Rezende


Diagnóstico


Antes de apresentar uma proposta é importante fazer um estudo detalhado da situação, para identificar os problemas que precisam ser solucionados, de modo a expô-los objetivamente para justificar a proposta que for apresentada. Mudanças radicais na economia e na sociedade nos últimos tempos afetaram a forma como são apurados, devidos e recolhidos os tributos. Por isso é, condição prévia para discutir uma reforma apresentar um detalhado diagnóstico da situação para identificar os problemas, e isso exige acesso e conhecimento a dados consistentes e atualizados.


A justificativa de qualquer proposta de reforma deve ser embasada em argumentos sólidos, e quando for necessário, em análises consistentes e insusceptíveis de dúvidas, evidenciando os impactos sobre o crescimento econômico, os preços e o emprego, e sobre o tamanho e a repartição setorial da carga tributária, assim como os cálculos que informaram o dimensionamento das alíquotas. Será um salto no escuro discutir e aprovar algum projeto de reforma sem a mínima avaliação das simulações de seus impactos.


A adequada formulação dos problemas permite eleger os que devem merecer atenção prioritária no debate nacional e, desse modo, subsidiar a escolha daqueles que são a fonte principal das dificuldades enfrentadas, no âmbito tributário, pelo País e sua população e cuja remoção concorreria para melhorar o desempenho da economia e trazer maiores benefícios para seus habitantes, com menores custos para os contribuintes e as administrações fiscais.


Ao longo do tempo, os problemas que qualquer regime tributário acumula, sofrem a influência de vários fatores que surgem com mudanças na economia e na forma como a organização da atividade econômica é afetada por essas mudanças.


Assim como na natureza, as espécies tributárias se transformam por mudanças no ambiente que as circundam, fazendo com que os dogmas que predominaram no passado não possam servir de base para o desenho de uma reforma para o futuro. Por isso mesmo é importante evitar amplas mudanças constitucionais que aumentem a rigidez das regras e acabem aumentando os problemas adiante. Nenhuma outra Constituição no mundo tem tanta matéria tributária no texto constitucional. Não há por que acrescentar ainda mais detalhes, como ter uma proposta de emenda com dezenas de páginas para tratar de um único tributo.


Dois princípios são, portanto, fundamentais num contexto de mudanças: flexibilidade e gradualismo.


Quanto maior for a rigidez que resulta da amplitude e dos detalhes introduzidos no texto constitucional, maior é a busca de alternativas para contornar as dificuldades que os pequenos contribuintes enfrentam para lidar com a situação e maior o estímulo para que os maiores contribuintes recorram a especialistas para evitar, reduzir ou postergar o cumprimento da obrigação tributária, por meio do planejamento tributário abusivo. Ironicamente, quanto mais textos se insere na Constituição, no afã de assegurar maior eficiência na cobrança dos tributos, aumenta a possibilidade se arrastar até a última instância judicial questionamentos e dúvidas. Nunca o Supremo Tribunal Federal decidiu tantas ações sobre a política e a arrecadação tributária quanto nos últimos anos, o que gera reclamações a respeito intervencionismo do Judiciário, ignorando que isso decorre da constitucionalização excessiva dos tributos.


Dessa forma, as ações de contribuintes e dos administradores entram em choque. Administradores buscam resolver os problemas pela via do maior aperto nas medidas de controle, aumentando a burocracia e multiplicando os custos de conformidade, transformando as obrigações acessórias em uma questão principal.


De outro lado, contribuintes, especialmente em conjuntura econômica desfavorável, buscam meios de contornar a pressão fiscal, valendo-se desde a construção de teses jurídicas até mesmo o planejamento tributário abusivo, que explora brechas na legislação, daí passando à sonegação de índole criminosa.


Essas circunstâncias geram um clima propício para apresentação de emendas constitucionais, que findam por criar problemas sem necessariamente resolver os atuais.


Propostas e Paradigmas


As transformações, que surgem com as mudanças que as inovações tecnológicas provocam no modelo de organização da atividade produtiva suscitam o questionamento dos paradigmas que orientaram o desenho de reformas no passado, que não podem ser adotados, acriticamente como axiomas, para o desenho de uma reforma tributária no século XXI.


Como assinala Marcos Cintra, com as mudanças em curso, administradores tributários são confrontados com sérios problemas de identificação seja dos fatos geradores, seja dos sujeitos passivos das obrigações tributárias. Elementos informativos essenciais como quem? quando? quanto? e onde? tão necessários para a tipificação dos fatos geradores tributários convencionais se embaralham fática e burocraticamente em novas formatações de produção e trocas, gerando enorme potencial para a explosão de contencioso e aumento dos custos de transação.


A tecnologia digital não penetrou no âmago do pensamento tributário convencional e nem influenciou o surgimento de conceitos melhor adaptados ao mundo moderno como a desmaterialização do valor, o desaparecimento das barreiras nacionais e a perda da capacidade de administração tributária dos Estados nacionais. Nesse contexto é necessário questionar a visão convencional que prega que o IVA é uma forma de tributação que não provoca distorções nos preços relativos e, portanto, garante neutralidade na atividade produtiva transferindo a incidência total do imposto ao consumidor.


O segundo questionamento se refere à cumulatividade. Os alicerces econômicos que sustentavam esse princípio são abalados pelo avanço da revolução digital na economia, pois ele tinha como objetivo garantir a eficiência econômica dos tributos, isto é, prevenir distorções nas decisões de alocação de recursos na economia. Resta perquirir sua importância nos novos modelos de organização dos negócios que surgem com a incorporação de novas tecnologias ao processo de produção e circulação de mercadorias e serviços.


O petróleo será substituído pelos dados como elemento central da nova economia, e o pior é que muito dessa riqueza não é tangível e regionalizada, o que criará novos e tremendos desafios para a política e a administração tributárias.


Durante o predomínio da economia industrial, a imagem de uma cadeia produtiva poderia ser associada a uma longa ferrovia que percorria milhares de quilômetros de distância com várias e demoradas paradas no meio do caminho até chegar ao destino.


Em decorrência do avanço da revolução digital, a nova imagem poderia ser associada a uma roda-viva, que não gira sempre no mesmo sentido, não segue padrão predefinido e não está fisicamente localizada.


Com a mudança no modelo, cabe perguntar o que significa cumulatividade? Na ferrovia, o valor agregado ao produto crescia à medida que o trem se aproximava da parada final e o maior valor era acrescido nas últimas etapas desse processo. Portanto, o crédito do imposto gerado nas etapas anteriores poderia ser inteiramente aproveitado, garantindo o resultado esperado.


Na roda viva ocorre o oposto, a parcela mais importante do valor ocorre quando a roda começa a girar, diminuindo rapidamente até ela completar a volta e parar, tornando irrelevante o efeito da cumulatividade. Ademais, como ela não está fisicamente localizada, qual é a referência para identificar a origem e o destino de uma determinada transação?


E como aferir a progressividade? A referência para observar esse quesito é uma rodovia de mão dupla, comparando o fluxo dos veículos que adentram o portão da Tesouraria, trazendo os recursos coletados pelo Estado, com o destino daqueles que saem, isto é, de onde vêm e para vão. Em outras palavras, a progressividade é mais eficaz quando se faz por meio do gasto público.


Esse ponto foi destacado por dois importantes estudiosos do tema, professora Rita de La Feria e o Professor Sijbren Cnossen num evento recente promovido pela ABDF. Ambos destacaram em suas apresentações a “moderna abordagem” à questão da progressividade, que destaca a necessidade de mirar quem se beneficia dos gastos, resumida na frase de Nora Lustig (2017): “Efficient regressive taxes (such as the VAT) when combined with generous well-targeted transfers can result in a net fiscal system that is equalizing.”


Por conseguinte, a progressividade na arrecadação pode ser mais do que anulada se a parcela da população com maior renda é a que mais se beneficia das despesas públicas.