1. A política agrícola brasileira tem se caracterizado por uma falta de coerência interna, sem dúvida causada por uma visão deturpada da posição da agricultura na economia brasileira. Isso tem sido interpretada como um setor subsidiário cuja importância reside em possibilitar e favorecer o desenvolvimento industrial. Seus problemas têm sido resolvidos dentro de um esquema de referência no qual a prioridade é dada ao setor industrial. Desta forma, não se tem procurado solucionar os problemas da agricultura a não ser dentro de uma ótica de curto prazo, casuisticamente. O ponto de referência a partir do qual se tem julgado o sucesso ou insucesso da política agrícola tem sido o grau de apoio mantido para o desenvolvimento do setor industrial, e não a resolução ou não de seus problemas internos. Este comportamento tende a obscurecer os efeitos das “contra-indicações” de toda política econômica adotada, na medida em que geralmente tais afeitos colaterais agem a nível interno do setor agrícola, e não afetam diretamente a consecução do objetivo proposto. Uma política econômica agrícola deve ser orientada para obtenção de objetivos definidos que conduzam aos benefícios que o desenvolvimento da agricultura possa proporcionar ao processo global de desenvolvimento econômico. A utilização de um instrumento de política econômica deve ser precedida por uma análise integrada dos trade-offs que decorrem de sua utilização e assim reavaliada a conveniência ou não de sua utilização.
2. Vislumbramos três áreas de atuação da política econômica agrícola:
a) a do produtor;
b) a do consumidor interno; e
c) a do mercado internacional;
O que se observa no Brasil é a utilização de instrumentos de política econômica para o setor agrícola com grande ênfase na obtenção de metas não-agrícolas, sem a devida atenção aos seus efeitos colaterais. Nota-se também generalizando emprego de instrumentos de política econômica que geram fundamentalmente uma área de atuação quando, em realidade se desejava interferir no processo econômico de outra área. Tomemos, como exemplo, a política brasileira do trigo. Sua área de atuação específica é sem duvida o produtor, já que se espera com sua utilização, o incremento da produção nacional, com o objetivo da autossuficiência do País. A base deste programa tem sido a manutenção de preços para o produtor a níveis elevados, acima dos preços no mercado internacional.
Os segundos fracassos e contratempos encontrados pelos produtores do trigo nacional evidenciam claramente que as conduções encontradas não são favoráveis à sua produção. O volume de produção mostra-se constantemente abaixo das expectativas, além de trigo de qualidade inferior ao do produto importado.
Como complementação desta política de elevação do preço do trigo nacional ao produtor, o consumo teve de ser subsidiado, já que a manutenção dos preços artificialmente elevados onerava demasiadamente a população consumidora. O resultado se reflete num esquema dispendioso para o governo não tendo atingido o objetivo da auto-suficiência nacional.
Evidencia-se na política triticultora que seus objetivos reais não se situam ao nível da agricultura, mas sim ao nível do balanço de pagamentos. O que importa para os formuladores da política econômica nacional é a poupança de divisas estrangeiras, seja qual for seu custo em moeda nacional para com isso, facilitar a solução do problema do déficit do balanço de pagamentos, problema ara o qual a agricultura não contribuiu.
Outro exemplo expressivo é o do café, com uma política operando ao nível do mercado internacional. A atual política de comercialização está sendo orientada, igualmente para objetivos alheios ao setor agrícola propriamente dito. O atual preço de garantia interno de Cr$ 2.500,00 por saca é concedido cafés de tipo 6 para melhor, sendo permitido ligar no máximo 3 peneiras. Como as condições meteorológicas da safra passada sacrificaram sua perfeita granulação, ficou reduzida drasticamente a capacidade de sustentação de preços do café brasileiro, diante das dificuldades de se conseguir tipo 6 para cafés de peneiras baixas.
Mais uma vez, o problema a ser resolvido não é o do produtor mas o do déficit do balanço de pagamentos. Um preço de sustentação interno efetivo poderia paralisar as exportações do produto e comprometer a situação do balanço de pagamentos. Esta política com severos reflexos na área de atuação do produtor de café, evidencia claro conflito entre os objetivos da geração de divisas e do estimulo à produção.
Em resumo, tanto no caso do trigo como no do café, observamos uma política governamental cujo objetivo prioritário situa-se fora do setor agrícola, não respondendo desta forma à contribuição potencial que a agricultura poderia oferecer ao desenvolvimento econômico brasileiro.
Ademais, os exemplos citados evidenciam os graves efeitos colaterais dessas políticas em outras áreas.
No caso do café, profundo desestimulo aos produtores, já que o esquema de defesa de preços é mais aparente do que real, e no caso do trigo um aumento no custo social do produto.
No primeiro exemplo desestimulo à produção de um bem para o qual possuímos grande vantagem comparativa (o café); e no caso do trigo, o estimulo à produção de um bem para o qual não possuímos condições satisfatórias, além de um incentivo ao consumo (subsidiado) de um produto importado.
3. Mas, os paradoxos de nossa política agrícola não cessam aí. E a política de leite?
O tabelamento do preço do leite, que é produto básico e essencial para a alimentação humana, demonstra a preocupação de estender seu consumo a toda a população. Trata-se, claramente, de uma política orientada para o consumidor. O efeito principal de sua implementação se dá no entrando, ao nível do produtor.
O consumo de leite em nosso País tem crescido muito lentamente e nos últimos anos quase que estagnado, a demonstrar expressivamente o fracasso dessa política de incremento ao consumo. O efeito mais marcante do controle dos preços do leite vem recaindo sobre o produtor que se vê desestimulado a aumentar suas atividades. E o produtor que subsidia, de fato o consumidor.
Afigura-se, claramente, a implementação de uma política de impacto ao produtor, quando realmente se deseja interferir num outro nível de atuação ou seja, ao nível do consumidor urbano. Obviamente existem alternativas de política econômica de estímulo ao consumo sem causar reação contrária ao nível da produção.
4. Os desacertos de nossa política agrícola poderiam ser ilustrados com muitos outros exemplos. O que nos falta é uma concepção clara das funções da agricultura no processo de desenvolvimento e uma opção sólida em termos da política a ser adotada.
Parte do problema reside na própria visão que se detém da agricultura e de sua importância no processo de desenvolvimento econômico. Uma reconsideração crítica deste problema se torna necessária para que a escolha dos instrumentos de política econômica a serem adotados seja baseada em conceitos sólidos e que reflita adequadamente as possiblidades efetivas de desenvolvimento da economia brasileira.
Há necessidade de se definir um projeto de longo prazo para nossa agricultura. Deve se evitar a improviso e o casuísmo que tem caracterizado a atuação governamental nessa área, escolhendo-se um programa integrado e coerentemente estruturado. O que se observa no momento, é uma política agrícola caracterizada por um conjunto de medidas isoladas, cada uma visando um objetivo específico sem entrosamento e coerência necessários para o bom desempenho da agricultura brasileira.
Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque é professor da FGV em São Paulo e coordenador do Projeto Administração Rural da Fundap.