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  • Marcos Cintra

CPMF a caminho do resgate ou do esquecimento

A experiência da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPM F) no Brasil foi o capítulo inicial de uma ampla revisão de conceitos na área tributária. Como afirmou Vito Tanzi, a movimentação financeira é a única inovação tributária ocorrida após a introdução dos tributos sobre valor agregado em meados do século passado. De fato, mais recentemente, apenas a tributação sobre fluxos financeiros bancários pode reclamar a primazia de ser um novo paradigma.


Gerada pela revolução tecnológica da era da informação, da globalização, e da expulsão da moeda manual e sua substituição pela moeda escritural, a tributação sobre movimentação financeira acha-se em uma encruzilhada, entre o resgate e o esquecimento.


Após 12 anos de aplicação, a CPMF foi extinta ao final de 2007.


Foi vitimada por uma ácida luta política que inflamou o país naquele momento. O Congresso Nacional não registra em seus anais que tenha havido sequer um esboço de discussão técnica transparente e esclarecida sobre a questão. O debate pareceu mais uma disputa entre torcidas de futebol. O bebê foi jogado fora com a água do banho.


Origem


A experiência da movimentação financeira como base tributária teve início a partir da ideia do Imposto Unico sobre Transações (IUT), lançada em 1990. O projeto inicial era sua implantação para substituir os tributos declaratórios, mas criou-se um imposto a mais, o Imposto Provisório sobre a Movimentação (IPMF), a partir de 1993. Após quase 20 anos em debate, a proposta da tributação sobre movimentação financeira incorporada naquele projeto, rebatizada, em 1996, como CPMF, contabiliza defensores que vão de empresários a sindicatos de trabalhadores, passando por admiradores nos meios políticos, acadêmicos e jurídicos. Isso sem citar um amplo leque de cidadãos comuns que acompanham publicações e palestras sobre o tema e que se manifestam periodicamente de modo favorável ao projeto.


Por outro lado, o tema enfrenta oposição em certos grupos do empresariado incapaz de suportar a atual carga tributária, e que vê na tributação sobre fluxos bancários apenas um artifício usado pelo governo para aumentar de forma ágil e eficaz a extração de mais impostos da sociedade brasileira. A luta contra a excessiva carga tributária foi transferida para um feroz combate à CPMF.


Tecnicamente, o debate iniciado em 1990 sobre o tema superou a maior parte das críticas levantadas na fase inicial de sua aplicação no Brasil, tais como os riscos de desintermediação bancária, estímulo à excessiva verticalização da produção, regressividade e dificuldades de desoneração das exportações. Perduram, contudo, críticas que apontam os males causados por sua cumulatividade, e as distorções alocativas que poderiam gerar.


Esse contingente variado de simpatizantes e de críticos reunidos ao longo dessa jornada estimulou a produção de novos estudos que deram origem a uma nova publicação de minha autoria com alguns colaboradores, lançada nos Estados Unidos, cujo título é Bank transactions: pathway to the single tax ideal.


O livro, lançado em julho deste ano, contempla a tributação no mundo globalizado, marcado pela tecnologia da informatização e pelo total domínio da moeda virtual sobre a moeda manual. Nele afirmo que a experiência do Brasil no campo tributário se reveste de particular interesse, visto que o país adotou, durante 12 anos, um sistema de cobrança de impostos baseado nas movimentações financeiras nos bancos.


História


Em janeiro de 1990, em artigo no jornal Folha de S. Paulo, intitulado "Por uma revolução tributária", lancei a ideia do Imposto Unico sobre Transações (IUT). Através do modelo proposto, a arrecadação tributária deixaria de ocorrer pelo lado real da economia, ou seja, os impostos não incidiriam mais sobre bases tradicionais como salário, produção, propriedade e consumo. A alternativa para incidência tributária passaria a ser a movimentação financeira nos bancos. O modelo seria totalmente automatizado, sem a necessidade do papelório característico do sistema convencional de natureza declaratória.


A proposta do IUT representou um marco divisório no pensamento tributário brasileiro ao contrapor à corrente ortodoxa, defensora de um sistema baseado nos tributos tradicionais, um movimento "revolucionário", favorável a uma estrutura cuja base seria a tributação sobre a movimentação financeira, de natureza não declaratória. No contingente dos economistas e tributaristas "heterodoxos" cabe destacar o saudoso Roberto Campos, que classificou o Imposto Unico como uma ideia "insolentemente inovadora".


O projeto do IUT previa a cobrança de uma alíquota fixa sobre o débito e o crédito de todas as transações ocorridas nas contas correntes bancárias. Assim, qualquer movimentação através de cheque, transferência, DOC, TED, cartão de débito e boleto pagaria o tributo de modo automático sobre o valor da operação.


O repasse da arrecadação para a União, Previdência, Estados, Distrito Federal e Municípios também ocorreria de modo automático. Através de critérios predefinidos, cada ente governamental receberia sua parcela do imposto eletrônico diretamente dos bancos. O setor público seria amplamente beneficiado, uma vez que haveria forte redução nos elevados custos relacionados à administração de tributos.


A proposta do Imposto Unico acarretaria a virtual eliminação da sonegação, da corrupção fiscal e da economia informal. A fiscalização estaria restrita aos sistemas de compensação do setor bancário. Não haveria mais a necessidade de declarações de qualquer espécie visando servir de base para a cobrança de impostos. Isto acabaria com situações como a que foi apresentada pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), que estimou em R$ 1,3 bilhão o montante de faturamento que as empresas sonegaram em 2008, resultando na evasão de tributos de cerca de R$ 200,3 bilhões.


Suprimidos


Com o IUT seriam extintos o Imposto de Renda das pessoas físicas e das empresas, IPI, IOF, contribuições sobre a folha de pagamentos, Cofins, ICMS, ISS, entre outros. Permaneceriam apenas os tributos previdenciários recolhidos pelos segurados, os parafiscais (ITR e comércio exterior) e os que representam poupança do trabalhador (FGTS e PIS).


Cumpre citar que no mercado financeiro e de capitais a regra seria diferenciada porque sua natureza distingui-se das operações monetárias envolvendo compra e venda de bens e de fatores de produção. A tributação na área financeira ocorreria sobre os rendimentos reais das aplicações, como acontece hoje com o Imposto de Renda na fonte sobre os rendimentos de capitais. Aliás, quando a ideia do IUT foi lançada chamei a atenção para essa questão, mas quando o governo utilizou o projeto do imposto eletrônico para criar um tributo a mais, o IPMF, depois rebatizado de CPMF, não atentou para esse ajuste, providenciando-o somente em 2004 através da criação da conta-investimento.


O importante a ser enfatizado é que a proposta do Imposto Único acabou sendo transformada em um imposto a mais, com a criação da CPMF. Como disse Roberto Campos, o governo aproveitou a tecnologia do Imposto Único, mas ignorou a sua filosofia. Foi como utilizar um florete de esgrima para cortar grama.


Comparações


O livro Bank transactions: pathway to the single tax ideal atualiza informações, discute a atual estrutura tributária brasileira e abrange a experiência do país com a CPMF, mostrando que esse tributo revelou ser possível viabilizar o projeto do imposto único sonhado desde os fisiocratas. Apesar dos percalços de sua utilização, os 12 anos de experimento com um tributo sobre movimentação financeira ofereceram oportunidades para sua avaliação empírica. A partir desse laboratório, novas avaliações acerca de sua eficiência, economicidade e operacionalidade tornaram-se possíveis, servindo de base para as análises conceituais e simulações econométricas apresentadas no livro.


Com base no teorema do second best demonstro que o imposto sobre a movimentação financeira, mesmo sendo um tributo cumulativo, pode ser preferível do ponto de vista social comparativamente a um incidente sobre o valor agregado (IVA). Procuro demonstrar que mesmo que o IVA seja neutro em termos alocativos (apenas em tese, pois este fato não se verifica empiricamente), não é possível concluir que ele seja capaz de maximizar a função de bem-estar social, pois seu padrão de incidência é marcado pela maior evasão e pelos custos administrativos e operacionais mais elevados comparativamente a um imposto cumulativo sobre a movimentação financeira.


O mais significativo no projeto do IUT é que para uma dada meta de arrecadação, tributos sobre movimentação financeira exigem alíquotas significativamente mais baixas que IVAs. Isto implica importantes vantagens em termos de eficiência econômica na medida em que introduz menos distorções alocativas causadas por sua cumulatividade comparativamente a tributos sobre valor agregado.


O livro mostra que para o governo brasileiro nos três níveis, federal, estaduais, e municipais, arrecadarem cerca de 27% do PIB, que equivalem à arrecadação apenas aos tributos que seriam extintos, e considerando-se o volume de transações efetuadas na economia, a alíquota do Imposto Único sobre movimentação financeira deveria ser de 5,62%, divididos entre a parte credora e a parte devedora na transação. A título de exemplo, numa transação de R$ 100 0 devedor teria um desconto em sua conta corrente de R$ 102,81 e o credor teria disponível em sua conta R$ 97,19. Ou seja, o imposto gerado neste caso somaria R$ 5,62 arrecadados em uma transação de R$ 100.


Sonegação


Considerando-se a baixa alíquota marginal, o incentivo à sonegação virtualmente desapareceria. Ademais, isso se tornaria impossível, a não ser que a transação fosse efetuada em moeda ou mediante escambo. Evidentemente, nesses dois casos o custo da sonegação seria maior que seu benefício (apenas 2,81% da transação), o que desincentivaria por completo qualquer tentativa de burla tributária.


Valor agregado


Um aspecto destacado no novo livro se refere à comparação em termos de eficiência alocativa, entre o modelo do Imposto Unico sobre a movimentação financeira e o sistema tradicional baseado nos tributos sobre o valor agregado. Para isso, produzi simulações, cujos resultados estão resumidos na tabela abaixo, tendo como referência o modelo matricial desenvolvido por Wassily Leontief (input-output) e dados da matriz interindustrial calculada pelo IBGE a partir das Contas Nacionais. Através deles obtive o efeito de cada uma daquelas estruturas tributárias sobre os preços de 110 produtos, partindo de uma situação onde eles estariam livres de impostos. As simulações também permitiram calcular os desvios nos preços relativos da economia causados pela estrutura de arrecadação de impostos.3

A comparação entre um IUT com alíquota de 2,81% e um modelo tradicional com 0 ICMS, IPI, ISS e INSS patronal mostra que no primeiro caso o impacto dos tributos sobre os preços setoriais seria de no mínimo 9,87%, nos serviços imobiliários e de aluguel, e no máximo de 20,35%, na gasolina. No caso dos quatro impostos convencionais o efeito iria de 21,07%, nos serviços imobiliários e de aluguel, até 58,49%, nos produtos do fumo. Em outras palavras, o modelo tributário da movimentação financeira implicaria forte queda na carga tributária setorial, com efeitos benéficos nos preços e nos salários reais. E manteria a arrecadação constante. A compatibilização desses dois resultados aparentemente contraditórios se encontra na ampliação do universo de contribuintes, tornada possível pela tributação da movimentação financeira.


A metodologia adotada permitiu ainda calcular o desvio padrão das alterações nos preços relativos em ambos os sistemas. Ou seja, foi possível obter o grau de dispersão em torno da média dos efeitos sobre os preços relativos dos 110 produtos. No caso do IUT com alíquota de 2,81%, ele foi de 2,38% e no modelo tributário atual chegou a 5,67%.


A alíquota de 2,81% para o IUT é estimada para substituir impostos cujo montante da arrecadação equivale a 27% do PIB. Porém os quatro impostos considerados na simulação (ICMS, IPI, ISS e INSS patronal) arrecadam apenas 10,86% do PIB. Para tornar a comparação mais precisa, o imposto sobre movimentação financeira deveria ter alíquota de apenas 1,13% de cada lado das transações. Desta forma a carga tributária setorial mínima seria de 4,01%, a máxima se reduziria para 8,62% e desvio nos preços relativos seria de 1,13%. Nota-se, portanto, as enormes vantagens da substituição dos tributos convencionais por uma tributação sobre movimentação financeira.


Hábito


Uma rotina no Brasil é a crítica aos impostos cumulativos. Com base nos argumentos de que esses impostos representam o principal mal a ser extirpado da economia, em um estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) 4, simulei o impacto da extinção dos tributos cumulativos PIS, Cofins, CPMF e ISS, compensando a arrecadação perdida através da majoração em 33,56% das alíquotas do ICMS, IPI e INSS, que são tributos sobre valor agregado. O impacto mínimo na carga tributária setorial saltou para 23,24% , na prestação de serviços para empresas, e o máximo foi a 78,64%, para as bebidas. O impacto nos preços relativos aumentou para 7,84%. Esta simulação comprova que, ao menos no caso brasileiro, a eliminação dos tributos em cascata e sua substituição por tributos sobre valor agregado não se mostrou vantajosa.


Por fim, elaborei uma quarta simulação incorporando no modelo a sonegação praticada nos 110 setores de produção, tendo como referência um estudo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) que estima a informalidade setorial no país. 5 Para suprir a arrecadação evadida, os impostos tradicionais foram majorados de acordo com os índices de evasão em cada setor. A carga tributária mínima foi de 24,47%, nos serviços imobiliários e de aluguel, e a máxima chegou a 82,7%, no tabaco. As distorções nos preços relativos chegaram a 7,72%. É importante notar que o efeito da sonegação sobre os preços se mostrou intenso, confirmando a tese que ela causa profundas distorções nos padrões de incidência tributária, com efeitos distributivos perversos sobre a estrutura econômica do país.


Conclusões


Criou-se o mito de que um imposto cumulativo é sempre prejudicial à alocação de recursos e que a alternativa mais viável para a reforma tributária e para a desoneração dos salários no Brasil seria a utilização de impostos sobre valor agregado. Contudo, a conclusão em todas as hipóteses adotadas nas simulações é que um tributo sobre movimentação financeira, mesmo incidindo em cascata, produz menos distorção nos preços relativos setoriais que os impostos sobre valor agregado. Os resultados apresentados aqui mostram que a tese convencional anticascata não se revela adequada ao país, uma vez que a utilização de um tributo sobre movimentação financeira, mesmo sendo cumulativo, apresentou impacto sempre mais positivo em relação ao modelo convencional, onde predominam os IVAs.


Construir um novo modelo tributário se tornou um dos maiores desafios em todo o mundo. No Brasil, o tema tem mobilizado a sociedade desde o início dos anos 1990 e de lá para cá o país convive com projetos que não avançam em função de divergências envolvendo o governo central, Congresso, municípios, governos estaduais e entidades empresariais e de trabalhadores.


Neste debate, o livro que estou lançando e cujos principais resultados são apresentados acima pode contribuir para desmistificar vários aspectos acerca de impostos sobre movimentação financeira e sobre a tese do Imposto Único. Ademais, permite criar condições para um projeto convergente de reforma tributária baseado nessa alternativa aos tributos convencionais, uma vez que a base da movimentação financeira combate a sonegação, simplifica a estrutura, gera redução de custos públicos e privados, ameniza a carga tributária individual sobre os atuais contribuintes e gera menos distorções do que alegam seus críticos.


Marcos Cintra é professor da EESP e Vice-Presidente da FGV


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