Conhecido por idealizar a implementação de um imposto único no Brasil na década de 1990, Marcos Cintra afirma ter passado por um processo de autocrítica que o fez rever suas convicções. Hoje não mais apoia um modelo de tributação unificada, que considera incompatível fora dos manuais de economia, mas mantém a defesa da tributação de movimentação financeira para usos que vão do financiamento da desoneração da folha, como proposta pelo Ministério da Economia, a um imposto mínimo que resgataria a parte da arrecadação que hoje é sonegada no país, colaborando com a recuperação econômica no pós-pandemia sem aumentar a carga para os adimplentes. Em entrevista à Conjuntura Econômica, Cintra expressa preocupação com a situação fiscal e faz um balanço de sua experiência no primeiro ano do atual governo. “Não fomos capazes de converter o presidente ao liberalismo moderno”, avalia.
CONJUNTURA ECONÔMICA – Como avalia a capacidade de o Brasil sair da crise econômica provocada pela Covid-19?
O Brasil teve uma resposta adequada à pandemia, dentro da sua capacidade. Lógico que no começo houve certa resistência, a ideia de que não precisaria um esforço tão grande, mas acabamos alocando 10% do PIB como atendimento emergencial. É bastante para um país como o Brasil. Na Alemanha foi muito mais, quase 25% do PIB. Nos Estados Unidos, também, mas considerando nosso status, acho que a resposta do Brasil foi muito eficiente, e acabou sustentando um nível de atividade que está se mostrando menos maléfico do que em muitos países. Então esse é o dado positivo: o governo reagiu corretamente, impelido pela necessidade do momento.
Mas o desequilíbrio estrutural fiscal brasileiro já antecedia a pandemia e foi agravado por ela. A situação da economia brasileira me parece típica de um país que tenta implantar desde 1988 um Estado de bem-estar social que acabou gerando gastos e um problema fiscal muito além daquele que a economia consegue suportar. Num mundo como o de hoje, onde a comunicação, a troca de informações é tão intensa, se geram expectativas internas que muitas vezes países emergentes como o Brasil acabam sendo incapazes de atender. E o problema típico é esse estrutural, de desajuste fiscal, que tem prejudicado muito o crescimento do país e tem nos deixado praticamente com uma taxa medíocre desde a redemocratização. Então vejo o Brasil com esse problema muito sério. Toda vez que tivemos historicamente um incremento, uma explosão de crescimento, ela é de curtíssima duração porque acaba esbarrando nessas limitações fiscais, gerando pressões inflacionárias, e acabamos fazendo os famosos voos de galinha, períodos muito curtos de crescimento. E é um problema que vem aumentando com o engessamento do orçamento, que se tentou de alguma maneira resolver no governo Temer, com o teto de gastos.
Para mim, o teto de gastos foi uma medida heroica porque, para um problema fiscal crônico, estrutural como esse, só existem as soluções tradicionais. A primeira delas é aumentar a carga tributária, e isso já foi feito até o limite. Acho que não há mais espaço para aumento de carga no Brasil, pois isso cria um crowding out muito sério na economia, em termos de investimento, em termos de credibilidade de políticas, assim por diante. O segundo seria evidentemente um aumento de endividamento, que durante um período de crescimento medíocre não deve acontecer, porque agrava o problema fiscal ao invés de resolvê-lo. A terceira alternativa é a que países em geral fazem quando não encontram outros instrumentos, que é deixar a inflação correr. Mas essa é a medida mais injusta e socialmente criticável. Nós, que já vivemos duas ou três crises inflacionárias, não podemos mais correr esse risco. Então, a única forma de tentarmos solucionar esse problema veio com o teto de gastos. Não que ele resolva o problema em si, mas obriga o país a buscar espaço orçamentário internamente, reduzir custos para manter as atividades essenciais em funcionamento. O teto só resolve o problema fiscal havendo crescimento econômico. Aí sim, começasse a abrir espaço orçamentário para investimentos, e pode-se resolver o problema fiscal.
Como avalia a ação do governo para manter o teto como âncora fiscal?
O governo, infelizmente, não tem essa concepção que descrevi. Porque ela exige abrir espaço dentro do atual orçamento, engessado e completamente limitado do ponto de vista dos gastos discricionários. Vejo o Brasil com uma enorme dificuldade econômica, sem uma liderança política capaz de levar a sociedade a compreender a dificuldade do momento, e exigir sacrifícios. Um estadista veria que isso é momentâneo e reverteria medidas corretas em seu benefício. Infelizmente, nosso governo não abre novos caminhos para a sociedade se recuperar. É um governo que simplesmente se pauta pela opinião pública, pelas manchetes de jornais, por um certo populismo, por uma discussão sobre reeleição absolutamente prematura e indevida que não fazia parte da proposta deste governo eleito, do qual fiz parte na elaboração do projeto econômico. E que, portanto, acaba tornando o próprio teto de gastos uma medida ineficaz, não havendo vontade política de abrir espaço orçamentário para respeitá-lo.
Qual será a saída, então?
Hoje, para mim, esse é o grande dilema. O processo inflacionário não seria uma saída imediata, pois a crise atual deixou um grande espaço de capacidade ociosa, uma demanda bastante reprimida, e vamos aguentar mais um ou dois anos sem uma crise inflacionária grande. A outra seria furar o teto de gastos, em vez de rebaixar o piso, o que seria desastroso para o país. Resolve no curto prazo, mas agrava a crise fiscal na medida em que aumenta endividamento, a taxa de juros tende a subir, e o país começa a mostrar inconsistência intertemporal na gestão de dívida. Aí começo a concordar com o Armínio Fraga, que diz que não vê outra saída senão aumento de carga tributária.
Tenho meditado sobre isso, e volto à minha tese da questão tributária, com uma outra proposta. Se não dá para aumentar endividamento, e não queremos inflação, poderíamos criar um imposto mínimo, que incidiria apenas sobre quem hoje não está pagando, pela tributação sobre movimentação financeira, uma CPMF compensável. Depois podemos discutir por que considero essa tributação menos distorcida que um IVA mal aplicado. O fato é que esse é o único tributo insonegável e que alcança a todos. É o único tributo que durante 12 anos foi implantado no Brasil (IPMF, entre 1993-94; e CPMF, 1996-2007) e duvido você apontar alguma forma de sonegação sistemática desse imposto. Um tributo que chegou a arrecadar 5%, 6% da carga tributária brasileira e não deixou nenhum contencioso tributário.
A minha proposta, então, é implantar esse imposto mínimo com uma alíquota alta, digamos, de 2%, 3% ou até 5%, tornando a arrecadação compensável com qualquer outro tributo federal, estadual ou municipal. Com isso, você aumenta a arrecadação por chegar a uma fatia significativa do universo de contribuintes que não são atingidos plenamente pelos tributos convencionais declaratórios. Quem são? O sonegador, que às vezes é formal mas cria mecanismos de sonegação ilegais; o informal; o evasor, aquele sonegador legal entre aspas que busca brechas no sistema tributário; e o ilegal, que no Brasil é um caso sério, que vai do roubo de carga ao tráfico de drogas. Veja, estimativas do sindicato dos auditores fiscais mostram que, de uma carga tributária federal de aproximadamente R$ 1,6 trilhão, há evasão, sonegação, de R$ 400 bilhões. Então, se eu não sou sonegador, uso esse crédito gerado pelo imposto mínimo para pagar meus impostos. Mas o que está na informalidade, na ilegalidade, pratica evasão em alta escala, esse vai ter créditos remanescentes que, terminado o exercício, serão revertidos para o Tesouro Nacional. O assalariado não vai sofrer nada com isso. Hoje a tecnologia permite até gerar uma progressividade nesse imposto mínimo. Por exemplo, gerando isenção para movimentações mensais de até R$ 2 mil. Isso significa usar a tecnologia para criar novos sistemas tributários, compatíveis com nosso mundo digital. A crítica da cumulatividade de tributo sobre movimentação financeira não procede, tampouco de que vai levar à verticalização, à monetização da economia, à dolarização. Nada disso aconteceu em mais de uma década de CPMF.
A volta de uma CPMF se manteve no projeto de reforma tributária do Ministério da Economia, casada com a desoneração da folha de pagamentos. Considera que, da forma como foi apresentada, a proposta poderia convergir para um imposto sobre movimentação financeira (IMF) que substituísse outros impostos?
O que o ministro Paulo Guedes propôs se coaduna com o que penso, porque fiz minha autocrítica e deixei de pensar em um IMF que abranja todos os tributos. Acho que a gente tem que começar com um tributo que substitua os mais malévolos na economia. O sistema tributário é uma construção social que tem que evoluir ao longo do tempo. Dentro do projeto do governo, a desoneração da folha de salários é essencial, especialmente em um momento pós-pandemia, em que você tem uma crise de desemprego gigantesca. E mais ainda no Brasil, que possui uma das maiores cunhas fiscais sobre salário do mundo, comparável apenas a França e Dinamarca. Sob essas circunstâncias, desonerar folha de salários tem grandes vantagens em um projeto de reforma tributária. Primeiramente, ajuda a gerar emprego. Além disso, substitui a base de financiamento da Previdência brasileira, que é a folha de salários, que está em franca erosão. Tendências como sharing economy, gig economy e outras novas formas de trabalho levam essa base tributária a um claro enxugamento. Se mantivermos a folha como principal base de financiamento da Previdência, os déficits serão crescentes. E uma terceira vantagem, quem sabe a maior de todas: a desoneração é chave para fazer com que os setores que serão fortemente prejudicados com a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços, que pelo projeto do governo substitui o PIS e a Cofins) tenham compensação, e com isso se derrube o veto que esses setores estão dando há 30 anos a projetos de reforma tributária. Não vamos esquecer que, de 1998 para cá, praticamente o mesmo projeto de unificação de impostos é apresentado e reapresentado na Câmara dos Deputados, sem sucesso. Primeiro porque ele mexe na estrutura federativa, que não é fácil. Além disso, há o conflito entre os setores que têm créditos para compensar e aqueles que não têm créditos e sofrerão uma gigantesca elevação de carga, como os prestadores de serviços. Então, a desoneração de folha vai ao encontro desse novo tributo tecnológico, que elaboramos e o governo continua defendendo, e que é absolutamente compatível como um uso cirúrgico, em situações específicas.
Mas, como disse, hoje penso assim porque fiz minha autocrítica. Minha primeira proposta de reforma, no início da década de 1990, era criar um imposto único nacional. Era uma visão ideal, de prancheta – que é como eu vejo a PEC 45, de um IVA impoluto, que funciona dentro de uma realidade que não existe em nenhum país do mundo. Mas ao longo da vida, e especialmente depois de minha passagem pela Receita Federal, percebi que tributação não era matéria só para economistas, e não pode ser desenvolvida in vitro, fora da realidade social. É uma matéria de política, de direito, onde os economistas entram para fazer avaliações. Agora digo: antes de fazer qualquer proposta de reforma tributária, tem que passar por um estágio na Receita Federal do Brasil, para ver como as coisas funcionam.
Como avalia sua passagem pelo atual governo?
Posso começar pelo que me frustrou. Foi que a equipe econômica, com o ministro Paulo Guedes e todos aqueles que estavam desde o começo da campanha, não ter sido capaz de converter o presidente ao liberalismo moderno. Ele fez uma campanha em cima dessa proposta, ainda que tenha tido algumas recaídas na visão estatista – que evoluíram para o atual populismo. Nossa expectativa era de que, com o andar da carruagem, o presidente seria convertido. Ainda que muitas vezes eu tenha dito para o ministro: “Paulo, vamos lembrar do nosso amigo querido Roberto Campos, que alertava para se tomar cuidado com a fé débil dos recém-convertidos”. E foi o que aconteceu. Achamos que ele havia se convertido para o liberalismo, mas a fé era muito débil e não resistiu aos encantos do populismo, da reeleição, do apoio das igrejas evangélicas, ao estamento militar. E nisso está a base do meu insucesso – não estou falando do governo, pois ele ainda está aí e pode ter bons resultados –, em não conseguir converter o presidente para uma visão liberal moderna.
Mesmo assim, formulamos um projeto que o ministro ainda continua defendendo. O lado positivo do meu aprendizado é ter traba-lhado na Receita Federal com uma equipe muito profissionalizada, de gente com elevadíssimo gabarito. Temos alguns estamentos no Brasil que são dignos de respeito – o pessoal do Banco Central, da diplomacia, da Receita, alguns núcleos de excelência do setor público pelos quais eu evito traçar críticas sobre o desempenho do funcionalismo público. Mas a experiência foi muito boa, de conhecer profissionais com cabeça aberta, diferentemente do que se imagina.
Também tenho como positivo deixar inoculado dentro do governo essa visão do sistema tributário que seria o de um IVA dual, com o governo federal criando um bom IVA, fazendo com que os estados unifiquem 27 IVAS em 1 e deixem o 28o do governo federal separado, porém construídos de forma harmônica. Desonerar folha era o outro componente desse projeto, para desmontar a oposição econômica e política dos grupos que desigualmente arcariam com o ônus do aumento de carga tributária previsto na reforma, que são basicamente os setores intensivos em mão de obra. Ela é que possibilitaria o funcionamento de uma discussão conjunta disso. E o terceiro componente era a reforma do imposto de renda, acompanhando o que o mundo inteiro está fazendo: reduzir imposto de renda de pessoa jurídica, eliminar uma série de deduções e benefícios de imposto de renda de pessoa física – ainda tenho alguma dúvida sobre tributação de dividendos, acabar com juros sobre capital próprio –, harmonizar nossos sistemas tributários como acontece no mundo, com redução de carga.
Mas tive uma posição discordante com o ministro Paulo Guedes. O ministro adotou uma orientação que considero equivocada, e pela qual estamos pagando um preço alto até agora. Ele quis, aconselhado não sei por quem, acredito até pelas suas próprias convicções, fragmentar todo o debate econômico. Então, em 2019, durante seis meses foi proibido falar em reforma tributária. Só se falava em reforma da Previdência. Depois, quando se começou a falar de reforma tributária, ao invés de apresentar o projeto inteiro, optou-se por fragmentá-lo: primeiro o IVA federal, depois desoneração de folha, depois o imposto de renda. Isso não faz sentido, pois a reforma tributária é um sistema. Defendia apresentar o conjunto da obra, de partes que interagem, de maneira a garantir organicidade. E mais ainda. Dizia: “ministro, vamos apresentar agora todos os nossos projetos”. Começou-se a fragmentar a discussão, a perder foco. Considero isso um erro, porque o debate precisa ser amplo.
Por minha experiência política, dizia ao Guedes que quando se coloca apenas um projeto no Poder Legislativo, toda a conjugação de interesses, a favor e contra, fica concentrada nesse projeto. Aí você abre espaço para a criação de coligações, às vezes de forças opostas, contra ele. Apresentando tudo, alguns setores que podem ser contra uma parte da Previdência vão ser a favor de parte da reforma tributária, e aí você fragmenta o debate, desfaz essas coligações que criam vetos. E gera uma discussão temática, por núcleos de interesse parlamentar. Mas o governo foi se desgastando. A aprovação da reforma da Previdência, que era para demorar dois ou três meses, demorou nove. E quando se começou a falar de reforma tributária, já havia desgaste para o debate, e o presidente me exonerou. Enfim. Acho que houve um timing político muito equivocado do Ministério da Economia na discussão de suas reformas. O ambiente poderia ter sido outro, diferente, se a opinião de dois assessores do ministro tivesse sido ouvida: a minha e a do Guilherme Afif Domingos. Aí deu no que deu.
Uma das mensagens do documento “Caminhos para a reforma tributária” (pág. 52), do qual é signatário, é de que a conjuntura extraordinária provocada pela pandemia não é adequada para a aprovação de uma reforma tão complexa como a tributária. O senhor faria alguma exceção, como à dobradinha nova CPMF/desoneração da folha?
Acho que a desoneração da folha fica em pé por si só, e seria uma coisa boa especialmente nesse momento pós-pandemia. Desonerar a folha com tributo sobre movimentação financeira não depende de você criar um IVA. Já a recíproca não é verdadeira. Um IVA não se sustentaria sem uma compensação como a desoneração.
Esse é um tema interessante, porque todo mundo concorda com desonerar folha, mas todo mundo critica a movimentação financeira para fazer a desoneração. Fiquei durante nove meses na Receita analisando alternativas de financiamento, pedindo propostas para serem analisadas. O Appy (Bernard, diretor do CCiF, que lançou as diretrizes da proposta da PEC 45) chegou a sugerir um adicional no IVA, mas aí a alíquota dele chegaria a 30%, e o setor de serviços dizia que não ia aguentar. Aí se pensou no imposto de renda, mas seria ir na contramão do que o mundo está fazendo, de reduzir o IR corporativo. Além disso, o IR de pessoa física já tem alíquotas que chegam a 27% para famílias com renda mensal de R$ 5 mil. Como vou aumentar imposto de renda num país que não tem renda? Se fosse aumentar o ICMS, viraria inflação, preço. Analisamos todas as propostas, e a única coisa plausível, fácil, automática, que distribuiu o ônus pegando 50% da economia que está fora do sistema tributário, é uma tributação sobre contribuição financeira. Acho que será difícil encontrar outra alternativa para desonerar a folha.
Seria adequado aprová-la mesmo fora do pacote completo que o senhor defendeu?
Buscar aprovações em partes não é bom, não ajuda o debate. Mas, como disse, a desoneração consegue se manter em pé de forma isolada. Continuo, porém, defendendo que o ministro deve colocar à mesa todos os projetos – tanto o da desoneração de folha, com coragem, ousadia, dizendo o que é de fato e deixar a sociedade discutir; bem como o do imposto de renda. Isso facilita o debate, clareia o ambiente, dá perspectiva ao agente econômico que vai ser afetado pela reforma. Imagine, por exemplo, que o setor de serviços prevê um aumento de carga tributária de 100% a 200% com implantação do IVA, em determinados segmentos.
Ele não será a favor. É como dizer a esses empresários: “aceite aumentar de 3,65% para 12% de IVA, mesmo que não tenha crédito sobre folha, que representa 70% de seu custo, porque você será compensado quando eu apresentar os outros projetos daqui a um mês, ou dois”. Alguém vai acreditar? Não acredito que se o Executivo e o Legislativo continuarem batendo nas teclas que estão batendo hoje chegaremos a uma reforma tributária. Agora, mesmo não havendo reforma, a desoneração é uma medida que por si só é boa. Não acho que exista outra forma senão a movimentação financeira. Mas se tiver outra, que seja feita.
Outras medidas que se sustentam isoladamente podem ser apresentadas a qualquer momento. Everardo Maciel diz que reforma tributária é a última coisa que devemos fazer em profundidade, pois defende que o defeito do nosso sistema não está na característica dos tributos em si, mas nos processos e nas formas, que podem ser melhorados com desburocratização, simplificação de procedimentos. Tem muita coisa que pode ser feita. Mas querer tudo num momento bastante tumultuado como este que vivemos, é complexo. Quando o presidente da Câmara chega dizendo: “imposto sobre movimentação financeira eu não coloco em pauta”, como pode ser? É papel de presidente da Câmara dizer que não coloca em pauta porque ele não quer? Ou tem que colocar e deixar os parlamentares discutirem e reprovarem? Enfim, erra o governo ao fragmentar o debate, e erra o Legislativo ao querer impor uma solução preconcebida, idealizada em laboratório.