Neste artigo pretendo demonstrar as vantagens de um imposto sobre movimentação financeira (IMF) para estabelecer uma nova base de financiamento para a previdência social, que se encontra em estado pré-falimentar. O IMF que proponho, será um tributo para substituir os existentes, e não um tributo adicional aos atuais.
A grande crítica a esta proposta é a cumulatividade deste tributo.
Apesar de ser cumulativo, e ao substituir parcial ou totalmente os demais tributos que financiam a previdência (como as contribuições ao INSS, a Cofins e a CSLL, entre outros) esta nova base de financiamento mostra-se amplamente vantajosa frente ao atual modelo.
A percepção geral acerca da cumulatividade e seus impactos nocivos na economia muitas vezes é exagerada. Mesmo havendo uma guerra santa contra ela, é curioso notar que a maior parte das empresas brasileiras optou por efetuar o pagamento do imposto de renda por meio do Lucro Presumido, do Imposto de Renda Simplificado, ou do Simples, que são métodos cumulativos de tributação. Isso indica claramente que as empresas estão preparadas para lidar com a cumulatividade, contanto que isso implique em maior simplicidade e diminuição de custos administrativos e de compliance.
Além disso, vale notar que a cumulatividade se faz presente até nos impostos que ostentam a etiqueta de “não cumulativos”, como é o caso dos IVA’s quando há a interrupção da sequência de débitos e créditos, ou no caso de regimes especiais como é esperado acontecer para vários setores com o IBS/CBS futuro.
Portanto, o embate acerca dos impostos cumulativos é um tópico extremamente intrincado e ambivalente, e pretendo demonstrar que o maior problema do atual sistema tributário não é a cumulatividade, mas sim a evasão.
Vantagens da Tributação da Movimentação Financeira
O apogeu da cumulatividade total no Brasil foi vivido até 2007 com a CPMF, uma iniciativa que, sem dúvidas, deixou marcas positivas apesar de ter sido vitimada por uma cruenta guerra política por sua eliminação. Entre seus maiores feitos, destaca-se a eliminação, ainda que parcial, da maior distorção presente no sistema tributário atual, a evasão tributária endêmica, geradora de custos de produção artificiais, causadas por um cenário de sonegação e informalidade fiscais abrangentes e generalizadas.
Quando o sistema tributário proporciona altas taxas de sonegação e evasão fiscal, percebe-se uma desconexão entre produtividade, investimentos tecnológicos e eficiência. Curiosamente, uma empresa com baixos custos de produção pode não ser “competitiva” se comparada a outra que sonega impostos, mesmo que esta última tenha custos de produção mais elevados. Esse cenário favorece a sobrevivência de empresas ineficientes, refletindo negativamente na produtividade econômica do Brasil.
A maneira como a sonegação de impostos distribui a carga tributária atual acarreta distorções econômicas mais severas do que a suposta alteração de preços relativos que um imposto sobre transações, como o IMF poderia causar na economia brasileira. Essa é a beleza de um imposto não declaratório, o qual, por ser insonegável, permite alíquotas baixas, porém universais, e, portanto, menos propensas à evasão.
O IMF simplifica processos, extingue a corrupção e divide a carga tributária proporcionalmente às operações econômicas realizadas pelos pagadores de impostos. Nesse cenário, indivíduos que pagam muito, como os assalariados, provavelmente pagarão menos, enquanto aqueles que sonegam serão obrigados a pagar sua parte devida. A eliminação da cumulatividade, como se espera da reforma tributária em andamento, poderá não incrementar a produtividade e a competitividade pois o aumento das alíquotas nominais dos impostos convencionais poderá estimular a evasão, com suas indesejáveis consequências.
O verdadeiro problema do sistema tributário atual não é a cumulatividade, mas sim a sonegação gerada pela complexidade e pelas altas alíquotas subjacentes aos modelos tributários declaratórios atuais.
Vale apontar que a sonegação e a elisão variam em proporção direta ao nível das alíquotas nominais dos impostos. É fácil concluir, portanto, que os IVA’s estimulam a sonegação e a evasão com maior intensidade do que os tributos que exigem alíquotas mais baixas, como os cumulativos. E à medida que a evasão e a sonegação aumentam, novas rodadas de aumentos de alíquotas tornam-se necessárias.
Assim, por terem alíquotas mais altas, e por estimularem a evasão, os IVA’s possuem piores padrões de incidência. Alguns contribuintes pagam impostos em excesso, ao passo que muitos pagam pouco, ou menos do que deveriam. E o sistema do conluio contra o setor público, da venda sem nota, da venda com meia nota, dos passeios de notas fiscais e do “planejamento tributário”, que criam distorções alocativas de grandes proporções, na medida em que os custos de produção e a capacidade de concorrência das empresas não mais definem sua sobrevivência e expansão. Pelo contrário, a capacidade competitiva das empresas passa a depender, em grande parte, das taxas de evasão praticadas pelos administradores de empresas, relativamente a seus concorrentes. Estimula-se a sobrevivência dos espertos, a dominação dos mais corruptos, e a seleção do mercado deixa de privilegiar o mais eficiente.
Não é por acaso, deste modo, que em economias com altas taxas de evasão, a carga tributária passa a incidir com peso desproporcionalmente maior sobre os menos capazes de praticar evasão de impostos, como os assalariados. No Brasil, os rendimentos do trabalho arcam com 52% da carga tributária, mas recebem menos de 40% da renda nacional.
A sonegação, a informalidade e a elisão variam em proporção direta ao nível das alíquotas nominais dos impostos, ou seja, quanto mais altas as alíquotas, maior o estímulo e o prêmio à evasão. É fácil concluir, portanto, que os IVA’s estimulam a economia subterrânea com maior intensidade do que os tributos que exigem alíquotas mais baixas, como os cumulativos.
Podemos perceber, portanto, que o que realmente compromete a “competitividade nacional” não é a cumulatividade, mas sim um sistema tributário que favorece a evasão, em grande parte causada pelo uso de tributos declaratórios, ao invés de tributos cobrados por lançamento, como o IMF.
IVA’s ou turnovers
Uma análise racional exige que a avaliação de cada espécie tributária seja feita não apenas em termos de suas características intrínsecas, mas também considerando os padrões circunstanciais nos quais ela será aplicada.
Alega-se que o IVA possui a vantagem de introduzir menos alterações nos preços relativos do que os tributos cumulativos.
Mas esta afirmação depende da aceitação da premissa de mercados competitivos perfeitos. Sabe-se que esta hipótese tem uma função essencialmente heurística, e que na prática os mercados não satisfazem os quesitos para serem considerados perfeitos. Nestas condições, a teoria do “second best” já demonstrou que se torna impossível fixar um ordenamento confiável de situações alternativas do mercado sem uma análise pontual e específica de cada cenário, o que evidentemente não é feito quando, como é comum, se afirmar que tributos sobre valor agregado são a priori mais eficientes que os cumulativos.
Ademais, a moderna teoria do bem-estar demonstra que a sociedade não optará por uma situação alocativamente eficiente se, comparada a outra situação, mesmo que ineficiente, puder atingir um ponto superior em sua função de bem-estar social. Em outras palavras, mesmo que os IVA’s introduzam menos distorções na formação dos preços relativos, é possível que impostos cumulativos sejam preferíveis se, por exemplo, puder ser comprovado que a sonegação é menor, ou que para uma mesma meta de arrecadação sua alíquota nominal for mais baixa, do que resultaria um padrão de incidência tributária mais aceitável para a sociedade.
Outra situação semelhante pode resultar da comparação entre os elevados custos de funcionamento dos IVA’s relativamente aos impostos cumulativos, que por serem não-declaratórios e arrecadados eletronicamente implicam baixíssimos custos operacionais tanto para o setor público quanto para o privado.
Os IVA’s introduzem distorções adicionais graves ao estimularem a excessiva terceirização, ao necessitarem de alíquotas elevadas para uma dada meta de arrecadação, e ao imporem elevadíssimos custos operacionais em sua implementação.
Ainda há outros argumentos.
Os custos administrativos dos IVA’s são elevados, especialmente em países federativos como o Brasil. São igualmente problemáticos, do ponto de vista operacional, quando aplicados por níveis subnacionais de governo. Os IVA’s são tributos próprios de países unitários. Poucas nações federativas os aplicam, e as que o fazem, incorrem em elevados custos e em enormes complicações burocráticas, como o Brasil, a Índia e o Canadá. Não é à toa que os EUA se mantiveram afastados dos IVA’s.
No tocante aos efeitos alocativos do sistema tributário, cumpre observar que para minimizar distorções o ideal seria o uso de tributos que não causassem qualquer modificação nas decisões econômicas tomadas em situação de ausência de impostos. Em outras palavras, um sistema tributário ideal minimizaria o “dead-weight loss” (“peso morto” dos impostos).
Contudo, sabe-se que apenas um imposto sobre a vida, ou seja, um tributo de valor fixo per capita atingiria tal desiderato. Sendo, contudo, uma alternativa inaceitável nas sociedades modernas, resta a tentativa de minimizar perdas de eficiência. E nesse sentido, uma regra básica seria o uso de tributos capazes de necessitar baixas alíquotas marginais com alta capacidade arrecadatória, como a experiência da CPMF demonstrou entre 1992 e 2007 no Brasil. Como as decisões econômicas são tomadas sempre na margem, o uso de tributos com esta característica seria mais desejável do que tributos que demonstrassem taxas médias e marginais altas e constantes (como os IVA’s), ou então alíquotas marginais superiores às médias (como o Imposto de Renda progressivo).
Vê-se, assim, que, ao necessitarem alíquotas marginais mais baixas para uma dada meta de arrecadação, o tributo sobre movimentação financeira (IMF) pode ser menos distorcivo do que os tributos sobre valor agregado, que exigem alíquotas marginais significativamente mais elevadas, desfazendo as certezas que cercam as afirmações sobre os males da cumulatividade e os acertos dos tributos sobre valor agregado.
Por sua vez, os impostos cumulativos também causam distorções típicas. Introduzem alterações nos preços relativos dos insumos, ainda que seus efeitos negativos sejam mitigados por terem alíquotas marginais baixas. Os tributos cumulativos são menos transparentes, pois se enraízam na produção e tornam-se invisíveis. No caso das exportações, os tributos cumulativos exigem métodos mais complexos de desoneração da produção, ainda que este seja um problema técnico perfeitamente contornável se se dispuser de matrizes de relações interindustriais detalhadas. Basta investir em pesquisa e possuir vontade para computá-las.
Um equívoco comum na avaliação de IMF’s (Impostos sobre Movimentação Financeira) advém da presunção de que tributos cumulativos acumulam elevadas cargas tributárias geradas por “longas” cadeias de produção. As cadeias de produção jamais podem ser descritas como “curtas” ou “longas”: são sempre infinitas. Em realidade, qualquer produto ou serviço implica a contribuição de todos os demais setores da economia para sua produção. Trata-se de um processo circular e que necessariamente utiliza insumos de vários outros setores que, por sua vez, necessitam de insumos de outros setores, e assim sucessivamente. Portanto, a cadeia de produção é sempre infinita.
O que determina a carga de impostos de um tributo cumulativo é a relação entre insumos e valor agregado em cada estágio no processo de produção. Por exemplo, se um dado setor de produção compra insumos de um determinado valor e agrega valor em montante equivalente, a cumulatividade carregada das etapas anteriores de produção acha-se totalmente embutida no valor dos insumos adquiridos. O valor agregado nesta etapa de produção não sofre qualquer efeito cumulativo nesta mesma etapa, passando a fazê-lo apenas na medida em que a produção se transforma em insumo na etapa posterior de produção.
Continuarei nos próximos artigos para o Orbis News.