O último pacote econômico do governo Sarney —que, com maior propriedade, deve ser denominado de pacote tributário— tem sido apresentado como instrumento de justiça fiscal e como introdutor de ações concretas na área social. Ao menos em seu invólucro mais visível, não há dúvida acerca destas características, pois efetivamente as alterações fiscais implementadas, bem como os projetos na área social, tornam o sistema tributário mais progressivo, além de contribuir para uma ação governamental mais eficiente nos campos da alimentação, saneamento e habitação, para as camadas populacionais de baixa renda. É preciso reconhecer, contudo, que o pacote nada mais fez do que consolidar, e quem sabe até aperfeiçoar, programas já existentes de longa data. A merenda escolar, programas de apoio à comercialização agrícola, preços mínimos e construção habitacional de interesse social não foram criados pelo pacote. Há dúvidas, mesmo, acerca da procedência dos recursos estimados para cobrir esses programas — Cr$ 76 trilhões —, pois provavelmente já constavam de proposta orçamentária do governo para 1986 enviada ao Congresso há alguns meses.
Quanto às alterações tributárias, parece haver pouca controvérsia, depois da polêmica inicial, acerca dos aperfeiçoamentos técnicos introduzidos. As pessoas físicas passarão a ser taxadas em bases correntes, e a não ser as que percebam altos rendimentos (acima de trinta salários mínimos), não sofrerão aumento de tributação, havendo mesmo certo alívio para as de baixa renda; as grandes empresas do setor produtivo pagarão mais impostos, embora o maior efeito do pacote seja encontrado na eliminação de algumas importantes brechas fiscais. As instituições financeiras não sofrerão grande impacto; contudo, passarão a ser importante instrumento arrecadador de impostos junto aos aplicadores finais no mercado financeiro, estes últimos os mais afetados pelo pacote, com a elevação e antecipação dos impostos, e com a maior abrangência da taxação sobre ganhos de capital.
O que gostaria de trazer à baila, no momento, são as implicações do pacote em termos de política econômica.
Fica muito a desejar no que se refere à formulação de um plano econômico propriamente dito. Para tanto, seria necessário que fosse apresentado à nação um projeto integrado que contemplasse soluções para os três maiores problemas que hoje afligem a economia brasileira: a inflação, o desequilíbrio do setor público e as restrições externas. Nesse sentido, o "Programa de Mudanças" foi excessivamente tímido, abordando tão somente a questão do déficit público, e mesmo assim com ênfase quase que exclusiva num lado isolado da questão — o aumento de arrecadação em cerca de Cr$ 80 trilhões, principalmente pela elevação em 30% da carga tributária do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produto Industrializado (IPI).
O programa de privatização — no montante de Cr$ 15 trilhões — foi rebaixado a um punhado de medidas que, em realidade, somente objetivam aliviar as necessidades de caixa do Tesouro; e a contenção de despesas foi reduzida a declarações de intenção absolutamente marginais acerca de cortes de gastos — Cr$ 8 trilhões, valor inexpressivo diante dos dispêndios totais orçados — e à eliminação do déficit de Cr$ 26 trilhões previsto para as estatais. As expectativas de redução de Cr$ 35 trilhões nos custos de rolagem da dívida pública, que devem chegar a Cr$ 250 trilhões em 1986, bem como o "float" de Cr$ 20 ou Cr$ 30 trilhões esperado para o ano que vem — uma prática lamentável que só faz aumentar os custos financeiros do setor privado — não podem ser considerados seriamente na avaliação do pacote econômico do governo, mesmo porque nada garante que a redução nas taxas de juros possa ser consolidada no ano de 1986.
Vê-se, portanto, que o "Programa de Mudanças" nada faz para propor à sociedade um plano de política econômica que contribua para a solução definitiva dos problemas de maior gravidade da economia brasileira. Atua na margem, tentando aliviar as dificuldades orçamentárias de curto prazo, e em pouco contribui para sinalizar aos agentes econômicos os caminhos da economia brasileira nos próximos meses. A estratégia que o governo deverá seguir em 1986 não está explicitada no "Programa de Mudanças". Continuar aumentando o potencial da carga tributária bruta, ano após ano, como vem ocorrendo desde 1982, é uma impossibilidade prática, muito embora a necessidade de equacionar a questão do déficit público seja provavelmente o item crucial de qualquer programa econômico. Não cabe aqui discutir as causas dos déficits do setor público, apontados por alguns como resultado de ineficiência, e por outros como uma opção de política econômica. O importante é saber como contornar a questão que ameaça tornar-se explosiva.
Um simples cálculo aritmético mostra que se o governo continuar rolando toda sua dívida (como vem ocorrendo), a um custo médio de 13%, e considerando-se que o seu grau de endividamento atinge hoje 65% do PIB, somente o pagamento dos juros absorverá, no limite, cerca de 8% da Renda Nacional, ou um terço da carga tributária bruta.
E, ainda mais grave, se o governo não conseguir controlar o déficit anual, que vem permanecendo em torno de 2% do PIB nos últimos anos, e considerando-se uma taxa de crescimento econômico de 7% ao ano, a relação dívida/PIB chegará a 350%, passando a exigir cerca de 31% do PIB somente para pagamento de encargos.
Assim, o financiamento dos déficits públicos vem se tornando um dos mais complicados dilemas, e extrair do comportamento das autoridades a provável estratégia para combatê-los é, certamente, a chave para compreender o futuro da economia brasileira. O "Programa de Mudanças" pouco indica: por outro lado, este vazio deixa entrever que acha-se em marcha a elaboração de um plano emergencial alternativo, numa tentativa de reverter as sombrias perspectivas econômicas atuais. Ao difícil exercício de prever qual será a estratégia e suas consequências, pretendo me dedicar nos próximos artigos desta coluna.
MARCOS CINTRA CAVALCANTI DE ALBUQUERQUE doutor em Economia pela Universidade de Harvard, Chefe do Departamento de Economia da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo e Superintendente de Pesquisa e Análise da F. Barreto Corretora de Câmbio e Títulos Ltda.