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  • Marcos Cintra

Outros pacotes poderão vir

Por ocasião da apresentação do 4° PND (Plano Nacional de Desenvolvimento) em setembro, a Secretaria do Planejamento apresentou dados referentes à queda relativa da receita governamental. Segundo os números apresentados, a carga tributária bruta, que em 1970 era de cerca de 26% do PIB, vinha sendo paulatinamente reduzida, principalmente a partir de 1979. Em 1984 havia atingido tão somente 21,5%.


Queda bem mais dramática foi detectada na carga tributária líquida (carga bruta menos transferências e subsídios), que de 15,5% em 1970 caiu para 10,8% em 1982, 9,8% em 1983 e 6,4% em 1984. Alegava-se também que, comparativamente às economias mais desenvolvidas, a participação da arrecadação tributária no PIB é baixa, justificando-se, portanto, esforços no sentido de sua elevação. Tais constatações foram importantes justificativas para a recuperação da carga tributária, implícita no "programa de mudanças" do governo Sarney, aprovado em dezembro último.


Algumas considerações se fazem necessárias. As baixas taxas de crescimento econômico entre 1981 e 1984 (negativas em 1981 e 1983) são, tipicamente, fatores de redução da carga tributária. Assim, espera-se que, com a recuperação da economia iniciada em 1984 e confirmada em 1985, ela retorne a níveis próximos dos 25% em termos de arrecadação bruta, como vem efetivamente ocorrendo.


Da carga tributária bruta são deduzidos os subsídios e as transferências (em sua quase totalidade relacionados à previdência social e aos encargos da dívida pública interna), para chegar-se então à carga tributária líquida, uma medida que mais fielmente reflete a efetiva capacidade de financiamento das atividades públicas. Os subsídios cresceram, até 1980, quando atingiram 3,5% do PIB; desde então foram reduzidos para 1,5% do PIB em 1984. Já as transferências aumentaram significativamente, de cerca de 9,5% em 1970, para 13,6% em 1984. Nota-se, contudo, que tal elevação pode ser inteiramente atribuída à elevação dos pagamentos de juros da dívida interna - de 1,2% do PIB em 1970 passaram para 6% em 1984, e provavelmente para cerca de 8% em 1985. As demais transferências, em realidade, sofreram quedas, passando de 8,2% do PIB em 1970 para 7,6% em 1984, uma tendência que deverá prosseguir com a retomada do crescimento econômico verificada nos últimos dois anos.


Se, por um lado, a expansão conjuntural da economia tende a recompor a carga tributária, por outro percebe-se que um fator estrutural atua na direção oposta - o ônus financeiro do endividamento público. A importância deste item de gastos do setor público pode ser aquilatada pelo fato de que pagamentos de juros da dívida do governo alcançaram Cr$ 100 trilhões em 1985, e poderão chegar a Cr$ 2,50 trilhões em 1986.


Nota-se, também, que comparativamente à renda per capita - que reflete a capacidade de pagamento dos contribuintes - bem como à qualidade dos serviços públicos prestados, os aumentos de arrecadação fiscal no Brasil já devem estar próximos de esgotamento. Se a Suécia tem uma carga tributária de cerca de 50% do PIB, os EUA de 30% e a França, Holanda e Bélgica de 45%, convém lembrar que têm uma renda per capita aproximadamente cinco vezes maior que a do Brasil. Por outro lado, a Espanha, com o dobro da renda per capita brasileira, arrecada 25% em impostos, aproximadamente o mesmo que aqui.


Há que ressaltar que a análise da arrecadação tributária não reflete adequadamente a presença do Estado na economia, devendo-se, para tanto, avaliar a "taxa de extração global", que, envolveria adicionalmente itens como contribuições parafiscais, empréstimos compulsórios, o "imposto inflacionário" (somente este estimado em cerca de 2% ou 3% do PIB), a poupança privada canalizada para o financiamento da dívida pública, os "floats" de caixa, e outros mais. Vale lembrar que a soma dos orçamentos fiscal (Cr$ 650 trilhões) e da Sest (Cr$ 1.250 trilhões) representa mais de 50% do PIB, sem contar os orçamentos estaduais e municipais.


Assim, não basta uma análise quantitativa da carga tributária brasileira para saber se ela foi deteriorada, e se deve ser restaurada; antes torna-se necessária a definição do que se espera da atuação do governo, e a partir daí, com base nas múltiplas formas de o poder público estar presente na economia, avaliar-se seu real desempenho e a adequação entre meios e fins.

Não obstante, nos últimos anos, importantes decretos têm caminhado no sentido da rápida elevação da tributação, principalmente sobre as empresas e sobre aplicações financeiras (decreto 1704/79, 1967/82, 2027/83, 2031/83, 2065/83, e agora o "programa de mudanças" em dezembro de 1985). Observa-se que a composição da carga tributária brasileira acha-se mais concentrada nos impostos indiretos sobre produção e rendas (45%), cabendo aos impostos diretos sobre renda e lucro cerca de 25%, e às contribuições sobre folha de salários, 30%.


Na composição do imposto sobre a renda a incidência sobre as pessoas físicas é de tão somente 5%, sobre as pessoas jurídicas 25%, e na fonte 70% (sendo que aqui o montante incidente sobre trabalho acumula 25%, sobre remessas, cerca de 15%, e sobre as empresas, outros 30%). Portanto, mesmo impostos considerados diretos, como o imposto de renda, são basicamente indiretos, não recaindo sobre os indivíduos detentores dos rendimentos. Introduz-se, assim, significativas distorções na estrutura tributária com importantes reflexos negativos na incidência final daquele imposto, pois enseja o repasse aos preços.


O prosseguimento da política praticada nos últimos anos, de tentar solucionar os desequilíbrios do setor público prioritariamente pelo recurso ao aumento da tributação, só fará por agravar as distorções do atual sistema tributário brasileiro. Eleva-se, ainda, a carga de impostos suportada pela população, já desproporcionalmente alta face aos serviços públicos prestados. Se nada de mais profundo acontecer na condução da economia brasileira, outro "pacote" terá de vir em 1986 - e outros nos anos seguintes.


MARCOS CINTRA CAVALCANTI DE ALBUQUERQUE, doutor em Economia pela Universidade de Harvard, chefe do Departamento de Economia da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo, e superintendente de Pesquisa e Análise da F. Barreto Corretora de Câmbio e Títulos Ltda.

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