No último dia 3 de dezembro, um acordo entre os líderes do Governo e da oposição na Câmara dos Deputados selou o adiamento da votação da reforma tributária para o mês de março de 2009. A linha mestra do projeto do Governo é a unificação de tributos. Prevê-se a transformação do PIS, da Cofins, da Cide e do Salário-Educação em um IVA federal e, também, do Imposto de Renda das empresas e da CSLL em um imposto só. Outro ponto a se destacar é o ICMS com legislação única, para substituir as atuais 27.
A reforma tributária que o Governo deseja tem um lado positivo, porque simplifica um pouco o sistema. Felizmente, esse é um conceito que está sendo bem assimilado pela sociedade em geral. Tal simplificação decorreria da centralização da legislação do ICMS no âmbito federal e pela transformação de seis tributos em apenas dois, um imposto único sobre o valor agregado (IVA-F) e outro sobre a renda das empresas, o que poderia resultar em economias operacionais e administrativas importantes para a União.
Se, por um lado, a proposta do Governo simplifica, por outro, deixa a desejar sob o ponto de vista da universalização, do combate à sonegação e da redução da carga de impostos. O sistema permaneceria predominantemente declaratório e a base de incidência continuaria reduzida.
A unificação dos quatro tributos federais sobre o valor agregado criaria para o Governo central um grande imposto cujo fato gerador seria em grande parte coincidente com a base do ICMS (a única exceção refere-se aos serviços, que serão tributados pelo novo IVA-F e não pelo ICMS, com algumas exceções). O fato gerador desses dois impostos sofreria tributação estadual e federal, cujas alíquotas devem ser somadas para caracterizar a carga tributária total. Com certeza seria superior a 20-22%, o que estimularia a evasão e a sonegação.
A proposta do Governo tem outros problemas a serem destacados. O projeto não abrange importantes tributos, há carência de dados para apurar seu impacto e gera incertezas. Alguns aspectos gerais para os quais chamo a atenção são:
- A reforma é parcial, uma vez que não trata de tributos como o IRPF, o IPI e os impostos municipais e se constitui num quebra-galho quanto à indispensável desoneração da folha de pagamento.
- Não há indicações quantitativas sobre os impactos das medidas, nem sobre alíquotas, bases e formas de cálculo.
- Altera critérios de partilha fiscal.
Como ponto positivo, inclui novos tributos federais nos mecanismos de divisão da arrecadação. Por outro lado, torna difícil a apuração para saber se Estados e Municípios vão receber mais ou menos recursos.
- Desconstitucionaliza critérios de partilha do ICMS. Isso prejudicaria as capitais e os grandes Municípios brasileiros.
- Critérios de partilha incertos. Os métodos de "enforcement" não estão claramente definidos, principalmente porque os repasses não serão de cima para baixo (União para Estados e Municípios). As transferências serão laterais (entre Estados). Não se sabe quanto vai custar a estrutura de fiscalização, quem irá fiscalizar nem se os mecanismos de punição de Estados que não repassarem o ICMS serão eficazes.
Incertezas dos impactos do ICMS no destino. As compensações pelo Fundo de Equalização são subjetivas, não dando garantias seguras aos Estados perdedores.
Nota Fiscal eletrônica. É uma medida ingênua e de difícil execução, já que gera custos para sua instalação e não considera que a informalidade é quase uma regra no Brasil. Será uma ameaça para os Estados, na medida em que sua não-implementação fará com que estes não participem do Fundo de Equalização. Se o Governo acha que ela resolve o problema da sonegação, é bom lembrar que basta tirar o aparelho da tomada que a operação não será registrada.
- Abertura para a multiplicação de alíquotas. Os especialistas em IVA consideram ideal a existência de apenas uma alíquota, ou no máximo duas ou três.
O balanço que se faz da reforma tributária que o Governo pretende levar adiante é que os aspectos negativos se sobressaem aos benefícios da simplificação. Se for implementada, o tema voltará à baila, porque o sistema continuará caro e desigual, gerando anomalias que comprometem a competitividade do País e castigam o contribuinte.
Marcos Cintra é Professor Titular e Vice-Presidente da Fundação Getulio Vargas (FGV).