Entrevista: A visão do economista Marcos Cintra sobre a reforma tributária

Leiam minha entrevista para o Monitor Mercantil: Uma avaliação completa sobre a Reforma Tributária.

Conversamos com o economista, professor da FGV e ex-secretário da Receita Federal, Marcos Cintra, sobre a sua visão sobre a reforma tributária em discussão no Congresso Nacional. Nesta quinta, a Câmara dos Deputados aprovou o texto da PEC 45/2019, que agora segue para apreciação do Senado Federal.

Recentemente, Cintra participou da redação da PEC do Emprego, elaborada pela Febrac (Federação Nacional das Empresas de Serviços de Limpeza e Conservação), que ainda não deu entrada no Congresso Nacional.

Qual a sua avaliação sobre a reforma tributária que está sendo discutida no Congresso Nacional?

A primeira observação que eu faria é que não se discute a necessidade de uma reforma tributária. Ela é urgente e necessária. O grande risco é que existem vários tipos de reformas tributárias. O fato de haver uma necessidade urgente de uma revisão do nosso modelo não significa que, necessariamente, haverá melhoria. Pode até haver mais confusões, complicações e burocracia, e menos simplicidade.

Eu tenho ouvido às vezes que o sistema tributário brasileiro é tão ruim que qualquer coisa vai melhorá-lo, pois pior não pode ficar. Ocorre que ele pode ficar pior sim. O sistema tributário, apesar de todas as suas distorções, é um sistema que tem funcionado no Brasil.

A arrecadação é sólida, mas é evidente que o custo é elevado. A burocracia é gigantesca e o contencioso é explosivo, mas não é um sistema que não tenha performado. Ele performou muito bem e tem levado o país, desde 1965, a posições até honrosas em termos de crescimento econômico durante determinados períodos. Nós precisamos muito de uma reforma, mas precisamos tomar cuidado com o tipo de reforma.

A segunda observação é que a reforma que está sendo proposta é baseada em um IVA (Imposto de Valor Agregado). Esse é um tributo analógico, que foi feito em meados do século passado, e que se adequou muito bem a uma economia industrial com um processo de produção que seguia uma cadeia, onde se comprava insumos, se agregava valor e se vendia para o próximo elo.

Hoje, o processo de produção é completamente diferente daquele que foi vivido no século passado. Não estamos mais numa economia industrial, e sim numa economia digital, onde, na realidade, não existem mais cadeias de produção, mas sim complexas redes de produção, onde o último elo na cadeia, geralmente, agrega quase que a totalidade do valor do produto final.

Se pegarmos o exemplo do iPhone, 90% do seu valor é agregado pela Apple, com a sua tecnologia, marca, rede de distribuição e o seu marketing. Os insumos que vêm de outros produtores são apenas 5%, 10% do valor. O conceito da cadeia, onde a tributação vai sendo, paulatinamente, efetuada em cada elo, perde muito do sentido nessa economia moderna e digital.

Mesmo assim, eu acredito que o Brasil ainda tenha espaço para melhorias do nosso IVA. Não vamos nos esquecer que o ICMS é um IVA. Quando ele foi instituído, em 1965, ele era o estado da arte, um tributo moderno e eficiente, mas que ao longo do tempo foi se deteriorando.

Como nós ainda não temos uma economia totalmente digital, já que a nossa economia não é uma indústria 4.0, pois estamos em fases muito mais atrasadas, eu até acredito que uma reforma do nosso IVA seja necessária, e quando eu digo nosso IVA, eu me refiro a dois: o ICMS e o IPI.

A melhoria desses dois tributos seria bem-vinda, mas, ao mesmo tempo, já é hora de começar a inocular no sistema tributário alguns tributos modernos, mais compatíveis com o mundo digital. Não na linha do Imposto Único que defendi, academicamente, há mais de 20 anos atrás, como uma espécie de um precursor do que viria, mas já para cumprir determinadas missões onde os impostos clássicos não estejam sendo devidamente compatíveis com aquilo que se espera deles.

Uma reforma tributária, que reforme o IVA, é bem-vinda, ainda que devamos abrir espaço para a tributação sobre movimentação financeira e que desonere a folha de salários, sem com isso comprometer o nosso modelo de gestão tributária. É preciso melhorar o nosso IVA, mas evitando que ele piore. O projeto inicial para melhoria do IVA foi a PEC 45/2019. Essa PEC, do ponto de vista formal e técnico, tem o mais perfeito IVA que se possa imaginar. Ele é o protótipo de um IVA ideal, como aquele que nós ensinamos em sala de aula.

Se fôssemos implantar um IVA desde o começo, há 15, 20, 30 anos atrás, esse seria o modelo ideal. Um modelo com uma alíquota única, com, absolutamente, todos os produtos tributados pelo IVA, sem nenhuma exceção, e com os princípios do destino e do crédito amplo. A PEC 45/2019 tem o imposto perfeito, acadêmico, teórico e de laboratório, mas não é, no entanto, um IVA de carne e osso. Ele não é um imposto que se ajuste às peculiaridades econômicas, culturais, sociais e institucionais de cada país.

A PEC 45/2019 evoluiu ao longo do tempo e acabou sendo transformada na PEC 110/2019, sendo que o deputado Aguinaldo Ribeiro praticamente fundiu os dois projetos e apresentou um IVA muito mais viável do ponto de vista da sua implantação na sociedade brasileira do que o que era proposto pela PEC 45/2019. O problema é que ao fazer isso, ele deformou e deturpou o modelo do IVA.

Esse é um modelo que foi feito para atender as peculiaridades políticas do Brasil. Ocorre que nós não somos uma sociedade que não tem tributo nenhum e que, consequentemente, pode se iniciar com o ideal. Nós temos uma história e temos que nos ajustar às circunstâncias do País.

Portanto, ao se fazer todos esses ajustes, o novo modelo se distancia muito de um IVA ideal. Nós vamos ter várias alíquotas, vários tratamentos diferenciados e inúmeros setores beneficiados. Com isso, o modelo acaba se tornando quase tão complexo quanto o IVA que temos hoje. Esse é o meu temor. Ele pode não criar a necessária e esperada simplificação do sistema que muitos alegam que ele vai ter.

Outra crítica que eu faço é que essa PEC agride o pacto federativo. Esse é um obstáculo político intransponível. Tecnicamente, seria ideal se tivéssemos só um imposto único sobre consumo que acabasse com os tributos municipais, estaduais e federais, mas isso é inviável. Nós temos uma federação, onde governadores e prefeitos resistem à perda das suas competências tributárias legítimas.

Além disso, esse modelo é altamente centralizador. Ele contraria a descentralização do federalismo fiscal brasileiro e vai contra o mote, que eu acho que foi importante na gestão passada, de “menos Brasília e mais Brasil”.

Nós estamos voltando agora a um processo de centralização, a ponto de se criar um conselho federativo que será o gestor desse novo tributo, que, certamente, terá mais poderes do que o Senado Federal na gestão do modelo tributário.

Além do que instituições como o TCU, que não tem nenhuma competência formal para gerir sistemas tributários, passam a assumir papéis fundamentais como o de definir a alíquota que será necessária para garantir a arrecadação constante e depois apresentá-la para ser ratificada pelo Senado.

Do ponto de vista de competências tributárias e de mecanismos de gestão, ele, literalmente, coloca as instituições tributárias de pernas para o ar. Ele reverte o necessário movimento pela descentralização e pela municipalização, que, acredito eu, seja um desejo da sociedade.

Agora, a grande crítica que eu faço é que não é cabível que um projeto seja levado ao Congresso Nacional para aprovação 15 dias depois do texto ter sido divulgado para a sociedade. O governo não apresentou um único trabalho, um único estudo, uma única simulação. Sequer deu indicações de qual será a alíquota desse imposto. Tudo é remetido a lei complementar, o que vai criar uma brutal insegurança e incerteza na economia brasileira.

Ao mesmo tempo, se ignoram os outros projetos que estão aí. A discussão quase que foi interditada. A PEC 46/2022 foi apresentada no Senado e não teve nenhuma repercussão. Outros setores, como o Instituto Atlântico, coordenado pelo notável economista Paulo Rabello de Castro, têm um projeto que vem sendo apresentado à sociedade há alguns anos, inclusive, com aperfeiçoamentos, mas absolutamente ignorado.

O Setor de Serviços elaborou um projeto chamado PEC do Emprego, que foi, absolutamente, deixado de lado. Para termos um mínimo de coerência, consistência e responsabilidade, é preciso que esse debate tenha transparência e que seja, minimamente, discutido. Quinze dias não é prazo para isso.

É preciso que o governo apresente seus números e abra as suas estimativas para que a sociedade possa ter uma discussão racional e tecnicamente competente do projeto. Nós não podemos dar um salto no escuro e nem os setores produtivos vão assinar um cheque em branco.

Por exemplo, alguns setores beneficiados, como saúde e educação, foram contemplados com uma alíquota que é de 50% da alíquota padrão, sem que se saiba qual é a alíquota padrão. E mesmo 50% dessa alíquota pode ser muito mais do que o setor suporte.

O que deveria ter sido feito é apresentar junto com a PEC a minuta da lei complementar regulamentadora desse tributo e que eles tivessem sido discutidos em conjunto, de forma a que o projeto pudesse avançar com a participação da sociedade para que tivéssemos uma boa reforma tributária.

Quais são as principais características da PEC do Emprego?

A primeira grande diferença entre a PEC do Emprego e a PEC 45/2019 é que a PEC do Emprego respeita, integralmente, o pacto federativo, da mesma forma que a PEC 46/2022. Há 140 anos que nós temos um modelo de federalismo fiscal que, bem ou mal, tem funcionado e que criou raízes na economia e nas instituições brasileiras. Nós não podemos, simplesmente, extirpar essas raízes e em dois ou três anos criar um novo modelo. Compete à União, estados, Distrito Federal e Municípios gerir e administrar os tributos sob sua competência.

Outra diferença é que nós acreditamos que um país como o Brasil, onde, provavelmente, 50 milhões de pessoas ou estão desempregadas, ou estão na economia informal, ou estão subempregadas ou estão desalentadas fora do mercado de trabalho, e onde porcentagens muito significativas estão ainda sofrendo índices de pobreza absoluta, tem que ter como prioridade gerar emprego e renda.

Qualquer que seja o modelo de reforma tributária, é essencial que ele defenda e inclua mecanismo de desoneração de folha de salários das empresas, pois o Brasil é o país que mais tributa o trabalho e a abertura de novos postos de trabalho. Isso vai contra o aumento da taxa de emprego.

As PECs 45/2019 e 110/2019 não tocam nesse tema. A PEC 45/2022 toca muito superficialmente. A PEC do Emprego mergulha de cabeça na questão da desoneração da folha de salário das empresas.

Outra característica é que a PEC do Emprego assimila o que a PEC 45/2019 tem de bom. Como disse, essa PEC tem aspectos positivos como o princípio do destino, crédito amplo e poucas alíquotas. Nós incorporamos todos esses pontos positivos e os aplicamos aos ICMS dos estados, sem que se acoplem tributos da União e dos municípios.

Na questão dos municípios, nós incorporamos tudo aquilo preconizado na PEC 46/2022. Como essa PEC foi apadrinhada pelos grandes e médios municípios, eles sabem o que é bom para o municipalismo brasileiro. O ISS é um imposto que tem sido muito bem gerido no Brasil. Ele é eficiente, não gera contencioso e tem uma alíquota muito baixa.

A PEC do Emprego é uma espécie de uma junção de tudo o que as propostas em discussão têm de bom: da PEC 46/2002 para o ISS e da PEC 45/2019 para o ICMS. Além disso, ela tem o modelo do imposto único federal, que tem como grande foco a desoneração de folha e um novo mecanismo de financiamento da previdência social, que está em processo pré-falimentar. Nós estamos quase que propondo uma PEC de coalização.

Como está sendo a entrada desse projeto no Congresso Nacional?

Como a PEC 45/2019 foi aprovada pela Câmara, ela seguirá agora para o Senado, fazendo com que o palco do debate se desloque. Consequentemente, é lá que nós vamos apresentar a PEC do Emprego. Além disso, outros projetos passarão por um escrutínio maior.

O que me chamou muito a atenção é que toda a discussão na Câmara ignorou todos os outros projetos que não fossem a PEC 45/2019. Houve, praticamente, uma interdição no debate. Eu acho que isso não vai acontecer no Senado. Temos um longo caminho pela frente.

O que deveria ser priorizado numa reforma tributária?

Excelente pergunta, e eu vou partir de uma posição muito pragmática. O maior problema do sistema tributário brasileiro, o que incomoda e encarece mais o seu funcionamento, é a complexidade. Antes de qualquer outro quesito, nós precisamos buscar a simplificação, a desburocratização e a busca de maior simplicidade no processo administrativo fiscal, também chamado de PAF.

Há muitos passos que podem ser dados nesta direção sem uma PEC global como a PEC que foi aprovada na Câmara e que bota a economia brasileira de pernas para o ar.

Nós sabemos quais são os problemas que o nosso sistema tributário tem, e existem muitos. Por exemplo, a cumulatividade. Não se está dando, na minha avaliação, a gravidade que esse problema tem. Se ela é regressiva, pode-se resolver esse problema aumentando o Imposto de Renda sem mexer e sem inventar mecanismos como esse cashback, que vai ser mais um Bolsa Família, que uma vez implantado, jamais será retirado.

Eu até brinco que se o cashback for aprovado, e nós não estamos falando em atender até 100 mil famílias como fazem no Rio Grande do Sul, nós teremos 95 milhões de assistidos. Logo, logo, vão criar um ministério do cashback. Sendo assim, por que não criar o cashback em outros tributos como o IPTU?

Em termos de compreensão, há um disparate de compreensão do papel que cada imposto deve cumprir dentro de um sistema tributário. A tributação do consumo é para tributar consumo. Ela não pode diferenciar quem consome o produto.

Se você quer diferenciar quem consome produto, e tributar de acordo com a capacidade aquisitiva de cada um, o instrumento para isso é o imposto de renda, e não um cashback em um imposto de consumo. São esses desvios que fazem com que o sistema que está sendo elaborado seja um Frankenstein.

A busca da simplicidade e da desburocratização pode ser atingida através da resolução de problemas pontuais e, inclusive, de medidas infraconstitucionais, sem termos que criar um prazo de oito anos para que comece a funcionar o novo sistema tributário.

Em oito anos, os males que hoje afligem o sistema tributário vão estar muito mais graves. Quem sabe tendo inclusive efeitos muito mais perniciosos do que se tem hoje. Por que não começar resolvendo pontualmente esses problemas através de leis ordinárias?

Todo o conceito dessa reforma tributária tem um foco equivocado. O grande foco dessa reforma é mexer em tudo, como no pacto federativo ou acabar com a cumulatividade, já que criaram um espantalho chamado “cumulatividade”, que está longe de ser tudo isso que dizem. Corremos o risco de termos a desestabilização da economia brasileira.

Eu também defendo há muito tempo, e de forma intransigente, que seja incluído no modelo tributário brasileiro o tributo sobre movimentação financeira, que é o imposto mais simples, de maior capacidade arrecadatória, que não gera contencioso e que não é um salto no escuro, uma vez que já funcionou no Brasil durante 12 anos sem qualquer grande impacto negativo da economia. Pelo contrário, foi o período em que a economia mais cresceu. Nós fizemos o Plano Real com a CPMF.

Nós precisamos reformá-la, pois ela não foi aplicada corretamente, mas, bem aplicada, como nós estamos propondo na PEC do Emprego, fundamentalmente para desonerar a folha de salário e, ao mesmo tempo, instituir um novo e mais sólido mecanismo para o financiamento da previdência, eu acho que nós devemos trazer este imposto sim. Não como um imposto único, como falei há 30 anos atrás em um estudo acadêmico.

Eu antevejo que vamos caminhar nessa direção daqui a 30, 40 anos, mas por que já não começar a incluir esse tributo no roll dos instrumentos à nossa disposição, sem deslocar outros, mas como um elemento adicional e complementar? Na PEC do Emprego, o papel do imposto sobre movimentação financeira é muito importante.

Um secretário da Receita Federal consegue promover mudanças no órgão ou encontra resistências para isso?

A Receita Federal é uma instituição de altíssima qualidade e, como tal, solidifica e formata um conjunto de visões, de crenças e de formas de trabalho que são muito difíceis de serem rompidas. Além disso, a concentração de diversos núcleos de poder em Brasília, que é muito mais isolada do que era o Rio de Janeiro, faz com que se esteja criando na capital federal uma casta, um núcleo de poder e de pensamento que é muito forte, bem treinado e capacitado.

Eu até acredito que esse núcleo tenha boas intenções, mas ele é muito fechado. É muito difícil fazer com que o poder político, que é passageiro, consiga imprimir uma marca muito forte nessa máquina que se consolidou ao longo desses anos.

A Receita tem uma característica que nenhum outro grupo de gestão federal tem: ela não admite nenhum funcionário que não seja dos seus quadros, exceto o seu secretário. Quando eu comandei a Receita Federal, eu era o único não concursado entre 25 mil funcionários. Isso limita a capacidade de escolha do secretário, como da assessoria jurídica e dos adjuntos. Não que eu não tivesse excelentes quadros para escolher dentro da Receita, mas trata-se de uma máquina excessivamente fechada e excessivamente empoderada.

Pelo poder que a Receita tem, ela é vista com certo desconforto por outros núcleos da gestão federal. Por exemplo, muitas vezes, uma instrução normativa formulada pela Receita tem mais força que uma lei. Se isso for questionado na justiça, passam-se anos e o litigioso se desenvolve. Quando a Receita é consultada e apresenta uma solução de consulta, muitas vezes sobre temas polêmicos que são, exclusivamente, interpretativos, ela, praticamente, estabelece a normatização e a interpretação que passa a viger.

A Receita Federal é um órgão muito bem constituído, mas que precisa ser oxigenado, com a entrada e saída de pessoas de fora da máquina. Logicamente, a função da auditoria em si é prerrogativa do auditor. Só ele pode autuar e multar, mas os cargos de gestão precisariam ser oxigenados para que novas visões do sistema tributário pudessem ser discutidas dentro da Receita Federal.

Qual a sua percepção sobre o sentimento dos economistas a respeito da discussão da reforma tributária?

Os economistas se prendem ao que eles sabem fazer, como algoritmos e modelos. Você viu a minha trajetória. Quando eu comecei a lidar com a questão tributária, eu propus um modelo absolutamente impossível, utópico. Um imposto único nacional, que acabaria com todos os outros tributos. Seria um sonho, mas era uma utopia. Essa é um pouco a visão do economista. Ele se prende muito a dogmas, a modelos que funcionam do ponto de vista teórico, que são, muitas vezes, excessivamente formais, de laboratórios.

A questão da não cumulatividade é uma delas. A grande crítica que se faz sobre a tributação sobre movimentação financeira é que é um imposto cumulativo. Só que a alíquota desse imposto é mínima porque esse é um imposto que tem uma base de incidência gigantesca, portanto, a cumulatividade que ele produz é muito pequena. O economista não aceita isso. Como o imposto é cumulativo, apesar de não se medir se é muito ou pouco, ele imediatamente exclui das suas considerações.

Por outro lado, nós temos o grupo dos tributaristas. Como eles têm que se ater ao formalismo da lei, eles têm uma interpretação diferenciada da interpretação dos economistas, que são muito duras e formais. Os tributaristas lidam com esqueletos inertes que estão escritos na lei. Eles não se abrem a novas perspectivas. No meio disso tudo, tem o político que quer acomodar tudo para atender o seu público.

O sistema tributário é uma construção social que envolve variáveis culturais, institucionais, políticas, econômicas, sociais e jurídicas. Os economistas estão monopolizando, de alguma forma, o tema da reforma tributária, apresentando as suas visões como a quintessência da modernidade, que, formalmente, podem até ser, mas que não encontram espaço numa sociedade vibrante, diversificada e complexa como a nossa.

Uma boa reforma tributária envolve uma discussão multidisciplinar, e os economistas não devem monopolizar o debate. Eu tenho uma formação totalmente formal e acadêmica, mas quando passei para o outro lado, vi as limitações do mundo real. Eu passei a ter esse contraponto, o que me dá essa visão que eu sinto, muito fortemente, no atual debate tributário.

Se fala muito em dogmas, se acredita muito em chavões, se lê muitos livros de economia com algumas recomendações, meramente, holísticas, sem se considerar que a aplicabilidade desses conceitos no mundo real, é um passo muito grande que precisa ter muito mais compreensão, coesão, debate e transparência para se construir algo que dure e que não introduza mais instabilidade no modelo tributário que nós temos.

Publicado no dia 7 de julho de 2023: https://monitormercantil.com.br/a-visao-do-economista-marcos-cintra-sobre-a-reforma-tributaria/